BVerwG Beschluss vom 09.10.1991 - 6 P 1.90

Entscheidungsstichwort (Thema)

Einigungsstelle, Honoraranspruch des Beisitzers der –. Beisitzer, Honoraranspruch des – der Einigungsstelle. Honoraranspruch, – des Beisitzers der Einigungsstelle

Leitsatz (amtlich)

1. Einen Honoraranspruch für den dienststellenfremden Beisitzer einer Einigungsstelle sieht das BPersVG nicht als Regelfall vor. Eine Vereinbarung mit der Dienststelle über eine entsprechende Vergütung ist zwar möglich, kann aber allein zwischen dem Beisitzer und der ihn bestellenden Personalvertretung nicht wirksam getroffen werden.

2. Auch ohne Vereinbarung besteht in entsprechender Anwendung des § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG i.V.m. § 71 Abs. 1 Sätze 1 und 2 BPersVG ein Anspruch auf Aufwendungsersatz in Höhe der üblichen Vergütung, wenn dies zuvor geltend gemacht worden ist, die Beisitzertätigkeit in das weitere berufliche Tätigkeitsfeld des Beisitzers fällt und der Kostenaufwand angemessen und vertretbar sowie erforderlich ist.

3. Der Kostenaufwand muß nach dem Anlaß angemessen und vertretbar sein; dies beurteilt sich aus der Sicht des Personalrats. Erforderlich ist der Kostenaufwand nur, wenn die Personalvertretung auf andere zumutbare Weise keine qualifizierten Personen gewinnen kann, die ihr Vertrauen genießen; insoweit steht der Personalvertretung ein Beurteilungsspielraum zu, trifft sie aber auch eine Nachweispflicht.

4. Der Anspruch auf Aufwendungsersatz kann von dem Beisitzer unmittelbar gegen die Dienststelle geltend gemacht werden.

Normenkette

BPersVG § 44 Abs. 1 S. 1, § 71 Abs. 1

Verfahrensgang

VG Köln (Beschluss vom 12.10.1989; Aktenzeichen PVB 367/88)

Tenor

Auf die Sprungrechtsbeschwerde des Beteiligten wird der Beschluß des Verwaltungsgerichts Köln – Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen – vom 12. Oktober 1989 dahin geändert, daß auch der Antrag des Antragstellers zu 1) abgelehnt wird.

Die Sprungrechtsbeschwerden der Antragsteller zu 2) und 3) werden zurückgewiesen.

Der Gegenstandswert wird für das Verfahren der Sprungrechtsbeschwerde des Beteiligten auf 6.000 DM, für das Verfahren der Sprungrechtsbeschwerde des Antragstellers zu 2) auf 15.000 DM und das des Antragstellers zu 3) auf 24.000 DM festgesetzt.

Tatbestand

I.

Gegenstand des Verfahrens sind Honoraransprüche von dienststellenfremden Beisitzern einer Einigungsstelle.

Die Antragsteller zu 2) und 3) sind Sekretäre der Hauptverwaltung der Deutschen Postgewerkschaft und gleichzeitig als Rechtsanwälte zugelassen. Der Hauptpersonalrat beim Bundesministerium für Post und Telekommunikation, der Antragsteller zu 1), bestellte sie entsprechend einer etwa seit 1974 geübten Praxis als Beisitzer der Einigungsstelle beim Bundesminister für Post und Telekommunikation, dem Beteiligten. Die Einigungsstelle trat je nach Art der zu behandelnden Fälle in wechselnder Besetzung zusammen. Dementsprechend wurden die Beisitzer von Sitzung zu Sitzung durch die sie entsendenden Stellen benannt. Der Antragsteller zu 2) wirkte zwischen dem 25. Mai 1988 und dem 28. Juni 1989 an 13 Sitzungstagen bei der Einigungsstelle mit, der Antragsteller zu 3) an 17 Sitzungstagen zwischen dem 25. Mai 1988 und dem 31. Mai 1989. – Der Vorsitzende der Einigungsstelle erhielt nach Maßgabe einer Vereinbarung mit dem Beteiligten eine Vergütung in Höhe von 500 DM je Einzelfall, höchstens jedoch 2.000 DM pro Tag.

In der Sitzung vom 18./19. Mai 1988, der ersten Sitzung der neuen Amtszeit, faßte der Antragsteller zu 1) folgenden Beschluß: „Der HPersR beantragt erneut, für die von ihm bestellten Beisitzer, die nicht Beschäftigte der DBF sind, eine angemessene Honorierung vorzunehmen.” Die mehrheitlich angenommene Beschlußvorlage verwies auf die Rechtsprechung der Arbeitsgerichte.

Die Antragsteller zu 2) und 3) haben vom Beteiligten eine angemessene Vergütung für ihre Mitwirkung an den Sitzungen der Einigungsstelle am 25. und 26. Mai 1988 verlangt. Dies hat der Beteiligte mit Schreiben vom 15. Juni 1988 prinzipiell abgelehnt. Die Antragsteller haben daraufhin das Beschlußverfahren eingeleitet. Während des Beschlußverfahrens haben die Antragsteller zu 2) und 3) ihre Anträge um Honorarforderungen für spätere Beisitzertätigkeit erweitert.

Die Antragsteller haben erstinstanzlich vorgetragen: Bei den Honorarforderungen handele es sich um Kosten der Einigungsstelle. Eine solche Forderung sei auch berechtigt, weil sie – jedenfalls im Geltungsbereich des Betriebsverfassungsgesetzes – üblich und durch die Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts anerkannt sei. Zumindest dann, wenn eine entsprechende Vereinbarung vorliege, müsse auch im Bereich des Bundespersonalvertretungsgesetzes eine Vergütung gezahlt werden. Auf die Antragsteller zu 2) und 3) könne der Antragsteller zu 1) wegen ihrer langjährigen Erfahrung und ihrer besonderen Fachkenntnisse nicht verzichten; andererseits seien sie nicht länger bereit, unentgeltlich in der Einigungsstelle tätig zu werden. Die Beisitzer seien auch befugt, ihre Honorarforderungen jeweils selbst geltend zu machen. Soweit sich aber ihre Forderungen allein gegen den Antragsteller zu 1) richten sollten, stehe diesem jedenfalls ein Anspruch auf Freistellung durch den Beteiligten zu.

Die Antragsteller haben beantragt,

1. festzustellen, daß der Beteiligte verpflichtet ist, dem Antragsteller zu 1) die Honorarforderungen der Antragsteller zu 2) und 3) für die Teilnahme an der Sitzung der Einigungsstelle am 25. bzw. 26. Mai 1988 in Höhe von jeweils 7/10 der dem Vorsitzenden der Einigungsstelle für diese Sitzung zu zahlenden Vergütung zu zahlen, abzüglich der den Antragstellern zu 2) und 3) für diese Sitzung gewährten Reisekosten,
2. den Beteiligten zu verurteilen, an den Antragsteller zu 2) für die Teilnahme an Einigungsstellensitzungen in der Zeit vom 25. Mai 1988 bis 26. Juni 1989 einen Betrag in Höhe von 16 000 DM zuzüglich 14 % Mehrwertsteuer, abzüglich gezahlter Reisekosten, zu zahlen,
3. den Beteiligten zu verurteilen, von dem unter 2. bezifferten Gesamtbetrag einen Teilbetrag von 1 400 DM ab dem 1. August 1988, einen weiteren Teilbetrag von 1 750 DM ab dem 1. Januar 1989 und einen Teilbetrag von 12 950 DM ab dem 3. Juli 1989 abzüglich der jeweils auf die Teilbeträge anzurechnenden Reisekosten mit 4 % zu verzinsen,
4. den Beteiligten zu verurteilen, an den Antragsteller zu 3) für die Teilnahme an Einigungsstellensitzungen in der Zeit vom 25. Mai 1988 bis 31. Mai 1988 (richtig: 31. Mai 1989) einen Betrag in Höhe von 23 650 DM zuzüglich 14 % Mehrwertsteuer, abzüglich gezahlter Reisekosten, zu zahlen,
5. den Beteiligten zu verurteilen, von dem unter 4. bezifferten Gesamtbetrag einen Teilbetrag von 4 550 DM ab dem 1. August 1988, einen weiteren Teilbetrag von 9 300 DM ab dem 1. Januar 1989 und einen Teilbetrag von 9 800 DM ab dem 3. Juli 1989 abzüglich der jeweils auf die Teilbeträge anzurechnenden Reisekosten mit 4 % zu verzinsen.

Der Beteiligte hat beantragt,

die Anträge zurückzuweisen.

Er hat die Antragsbefugnis der Antragsteller zu 2) und 3) in Abrede gestellt. Die geltend gemachten Honoraransprüche seien auch nicht begründet. Die Personalvertretungen hätten das Gebot der sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel zu beachten. Nur im Rahmen dieses Grundsatzes könnten überhaupt Honorarabsprachen getroffen werden. Gegen diesen Grundsatz sei hier verstoßen worden, weil auch andere Beisitzer ohne Honoraranspruch hätten bestellt werden können. In den Sitzungen der Einigungsstelle stünden zudem oft nur Routinefälle an, für deren Behandlung sich eine feste Linie herausgebildet habe, so daß es eines Beisitzers mit besonderer Sachkunde nicht bedürfe. Häufig würden auch schon vor den Sitzungen Absprachen mit den Vertretern der Deutschen Postgewerkschaft getroffen. Die Honorarvereinbarung entspreche schließlich auch insofern nicht den Geboten der Sparsamkeit und Erforderlichkeit, als die Antragsteller zu 2) und 3) von ihrer Gewerkschaft gehalten seien, das Honorar an eine gewerkschaftsnahe Stiftung abzuführen.

Das Verwaltungsgericht hat durch den angegriffenen Beschluß die Anträge der Antragsteller zu 2) und 3) wegen fehlender Antragsbefugnis abgelehnt. Durch die getroffene Honorarvereinbarung sei eine unmittelbare rechtliche Beziehung zwischen den Antragstellern zu 2) und 3) und der Dienststelle nicht entstanden. Als Anspruchsgrundlage komme sonst nur noch § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG in Betracht. Diese Vorschrift aber räume lediglich dem Personalrat einen Anspruch auf Freistellung oder Übernahme der Kosten ein.

Dem Antrag des Antragstellers zu 1) hat das Verwaltungsgericht hingegen stattgegeben. Dieser habe nach § 44 Abs. 1 BPersVG einen Anspruch auf Übernahme der Kosten, die durch die Beisitzertätigkeit der Antragsteller zu 2) und 3) am 25. und 26. Mai 1988 entstanden seien. Bei der Bestellung der Beisitzer handele es sich um eine Tätigkeit des Personalrats im Sinne dieser Vorschrift. Die dadurch verursachten Kosten seien nach § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG erstattungsfähig. Bei der Auswahl der Beisitzer von Einigungsstellen seien die Personalvertretungen nicht auf Dienststellenangehörige beschränkt. Wenn allerdings mit der Benennung Kosten verbunden seien, hätten sie die Grundsätze sparsamer Haushaltsführung zu beachten. Die zu gewährleistende Chancengleichheit zwischen Dienststelle und Personalvertretung könne es indessen rechtfertigen, daß sich die Personalvertretung fachlich versierter Juristen als Beisitzer bediene, wenn dies – wie hier – regelmäßig auch von Seiten der Dienststelle geschehe. Gegebenenfalls sei eine Honorierung der Beisitzertätigkeit nicht ausgeschlossen. Zu diesem Zweck könne eine verbindliche Vereinbarung abgeschlossen werden. Im vorliegenden Falle sei dies in wirksamer Weise geschehen. Von der Notwendigkeit der Heranziehung eines sachkundigen Beisitzers habe der Antragsteller ausgehen dürfen. Dies sei nicht rückschauend von objektiver Warte aus zu würdigen. Maßgeblich sei vielmehr die Situation, in der sich die Personalvertretung bei ihrer Entschließung befunden habe. Insofern sei zu beachten, daß es sich bei der in Rede stehenden Einigungsstelle um eine Dauereinrichtung handele, die für die gesamte Amtszeit des Antragstellers zu 1) eingerichtet worden sei. Dies erschwere der Personalvertretung eine vorausschauende Bewertung.

Grundsätzlich müsse ohnehin davon ausgegangen werden, daß Angelegenheiten der Einigungsstelle einer sachkundigen und nicht unbedeutenden Bearbeitung bedürften. Eine vom Regelfall abweichende Bewertung rechtfertige sich auch nicht für die hier in Rede stehende Sitzung. Demnach sei die Hinzuziehung juristisch ausgebildeter Beisitzer mit personalvertretungsrechtlicher Sachkunde jedenfalls nicht mißbräuchlich gewesen.

Gegen diese Entscheidung richten sich die vom Verwaltungsgericht mit Zustimmung aller Verfahrensbeteiligten zugelassenen Sprungrechtsbeschwerden der Antragsteller zu 2) und 3) sowie des Beteiligten.

Die Antragsteller zu 2) und 3) beantragen,

unter Zurückweisung der Sprungrechtsbeschwerde des Beteiligten den angefochtenen Beschluß zu ändern und ihren erstinstanzlich gestellten Sachanträgen Nrn. 2 bis 5 zu entsprechen.

Die Antragsteller halten die Antragsbefugnis der Antragsteller zu 2) und 3) für gegeben. Insoweit verweisen sie auf die Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts. Danach handele es sich bei den Forderungen aus Anlaß einer Honorarzusage des Betriebsrats um Kosten der Einigungsstelle; als Mitglieder dieses eigenständigen betriebsverfassungsrechtlichen Organs hätten die betriebsfremden Beisitzer einen originären Anspruch gegen den Arbeitgeber; lediglich zur Entstehung dieses Anspruchs bedürfe es einer Honorarzusage des Betriebsrats. Diese Grundsätze seien auch bei der Auslegung des § 44 Abs. 1 BPersVG anzuwenden. – Soweit das Verwaltungsgericht dem Antrag des Antragstellers zu 1) stattgegeben hat, verteidigen die Antragsteller den erstinstanzlichen Beschluß.

Der Beteiligte beantragt,

unter Zurückweisung der Sprungrechtsbeschwerde der Antragsteller zu 2) und 3) den angefochtenen Beschluß des Verwaltungsgerichts zu ändern und den Antrag des Antragstellers zu 1) abzulehnen.

Er meint, die Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zum Rechtsgrund des Honoraranspruchs und zur Antragsbefugnis der Beisitzer in den nach dem Betriebsverfassungsgesetz gebildeten Einigungsstellen lasse sich wegen unterschiedlicher Gegebenheiten auf die Rechtsverhältnisse nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz nicht übertragen. Soweit das Verwaltungsgericht einen Freistellungsanspruch zuerkannt habe, beruhe dies auf einer unzutreffenden Anwendung des § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG. Zwar müsse die kostenverursachende Entscheidung, da ein Zustimmungserfordernis nicht bestehe, grundsätzlich allein beim Personalrat liegen. Er habe aber nach dem Gebot der sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel pflichtgemäß zu prüfen, ob sich die Aufwendungen aus seiner Sicht als erforderlich darstellten. Das müsse von Fall zu Fall geschehen. Der Personalrat habe jeweils auch zu berücksichtigen, ob geeignete Beisitzer, die sein Vertrauen genießen, nicht anders gewonnen werden könnten als durch Bestellung dienststellenfremder Beisitzer, die nur gegen Honorar tätig werden wollten.

Der Antragsteller zu 1) beantragt,

die Sprungrechtsbeschwerde des Beteiligten zurückzuweisen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er führt aus, daß sich die Bestellung eines dienststellenfremden Beisitzers unter Honorarzusage nur dann in den Grenzen des Erforderlichen halte, wenn die Dienststelle zuvor ihrerseits die Kostenübernahme zugesagt habe, keine geeignete und vertrauenswürdige Person aus dem Geschäftsbereich der obersten Dienstbehörde oder aus anderen Verwaltungen des Bundes zu finden sei und auch die Höhe des Honorars angemessen sei.

Entscheidungsgründe

II.

Die zulässigen Sprungrechtsbeschwerden der Antragsteller zu 2) und 3) sind im Ergebnis unbegründet; die damit angegriffene Entscheidung des Verwaltungsgerichts verletzt zwar Bundesrecht, soweit die Antragsbefugnis dieser Antragsteller verneint wird, erweist sich im Ergebnis aber als zutreffend, weil die Anträge dieser Antragsteller nicht begründet sind. Hingegen hat die Sprungrechtsbeschwerde des Beteiligten Erfolg, weil abweichend von der Auffassung des Verwaltungsgerichts schon die Antragsbefugnis des Antragstellers zu 1) zu verneinen ist.

1. Das Verwaltungsgericht ist zutreffend von der Zulässigkeit des Rechtsweges zu den Verwaltungsgerichten und der Statthaftigkeit der Entscheidung im personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren ausgegangen. Über Ansprüche auf Erstattung von Aufwendungen für Tätigkeiten, die von Mitgliedern eines Organs der Personalvertretung in Erfüllung der ihnen gesetzlich zugewiesenen Aufgaben ausgeübt werden, haben die Verwaltungsgerichte in dem nach § 83 Abs. 2 BPersVG vorgesehenen Beschlußverfahren zu entscheiden. Dies entspricht ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwGE 8, 202 ≪203≫; 58, 54 ≪55 f.≫; 67, 135 ≪137≫; Beschluß vom 14. Februar 1990 – BVerwG 6 P 13.88 – PersR 1990, 130 = PersV 1990, 351). Wird aus diesem Rechtsgrund Aufwendungsersatz gefordert, handelt es sich um einen mit der Geschäftsführung der Personalvertretung (§ 83 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG) unmittelbar zusammenhängenden Anspruch (vgl. BVerwGE 67, 135 ≪137≫). So verhält es sich auch im vorliegenden Falle.

Die Antragsteller zu 2) und 3) begehren zwar in erster Linie eine Vergütung für eine personalvertretungsrechtliche Tätigkeit und keinen Aufwendungsersatz. Doch auch damit wird ein aus dem personalvertretungsrechtlichen Amt abgeleiteter Anspruch geltend gemacht, der im personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren verfolgt werden kann; im Sinne von § 83 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG betrifft er die Rechtsstellung der Personalvertretung (vgl. auch BVerwGE 58, 54 ≪56≫). Der in § 83 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG genannte Begriff „Personalvertretungen” schließt die Einigungsstellen mit ein, weil es sich dabei um Stellen handelt, die – wie die Einordnung des § 71 BPersVG in den Zweiten Abschnitt des Fünften Kapitels des Bundespersonalvertretungsgesetzes zeigt – in das durch die Beteiligung der Personalvertretung ausgelöste Verfahren eingeschaltet sind (vgl. auch BVerwGE 68, 116 ≪118≫).

In diesem Zusammenhang spielt es schließlich keine Rolle, ob ein möglicher Anspruch auf Vergütung sich aus § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG, aus § 71 BPersVG oder aber ausschließlich aus einer Honorarvereinbarung der Antragsteller zu 2) und 3) mit dem Antragsteller zu 1) ergibt bzw. von ihnen nur aus einer dieser Rechtsgrundlagen hergeleitet wird. Auch eine Vereinbarung wäre nicht etwa privatrechtlicher Natur, sondern es handelte sich gegebenenfalls um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag. Mit einem solchen Vertrag nämlich würde die Rechtsstellung ausgestaltet, die mit einem öffentlichen Amt verbunden ist. Die beim Beteiligten gebildete Einigungsstelle ist eine Stelle der Staatsverwaltung, die Aufgaben der Personalverwaltung wahrnimmt, also zum Bereich der Exekutive gehört (vgl. BVerfGE 9, 268 ≪280≫; BVerwGE 50, 176 ≪186≫; BVerwGE 50, 186 ≪197 f.≫); soweit es sich nicht um Fälle des § 69 Abs. 4 Sätze 3, 5 BPersVG handelt, trifft sie ohne eine Bindung an Weisungen der Regierung verbindliche Entscheidungen in einem „ministerialfreien Raum” innerhalb der Verwaltung. Ein Beisitzer der Einigungsstelle übt demnach eine öffentlich-rechtliche Tätigkeit aus, hat mithin ein öffentliches Amt inne. Die Frage, ob für diese Tätigkeit eine Vergütung gezahlt wird, berührt unmittelbar die Rechtsstellung, durch die das Amt wesentlich gekennzeichnet wird.

2. Zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht hingegen die Antragsbefugnis der Antragsteller zu 2) und 3) verneint. Es meint: Da die Dienststelle durch eine Honorarvereinbarung zwischen Hauptpersonalrat und Beisitzer nicht unmittelbar gebunden werde, komme als Anspruchsgrundlage für eine Kostenerstattung nur § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG in Betracht; die Vorschrift berechtige jedoch allein den Personalrat und räume diesem nur einen Anspruch auf „Freistellung oder Übernahme der Kosten” ein. Diese Auffassung ist insoweit zutreffend, als ein vertraglicher Anspruch außer Betracht gelassen und § 44 Abs. 1 BPersVG als Anspruchsgrundlage eines Anspruchs des Personalrats herangezogen wird. Das Verwaltungsgericht zieht daraus jedoch für die Frage der Antragsbefugnis unzutreffende Schlußfolgerungen.

a) § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG ist hier allerdings nicht unmittelbar anzuwenden. Dem steht entgegen, daß eine „Tätigkeit des Personalrats”, die den geltend gemachten Anspruch hätte entstehen lassen können, hier nicht gegeben ist. Ein etwaiger Vergütungsanspruch wird namentlich nicht unmittelbar durch einen Beschluß der Personalvertretung über die Bestellung des Beisitzers nach § 71 Abs. 1 Satz 2 BPersVG begründet. Auch wenn bei der Beschlußfassung des Personalrats berücksichtigt wird, daß der als Beisitzer zu Benennende nur gegen Zahlung eines Honorars tätig werden will, kann mit dem Beschluß lediglich eine Voraussetzung für die Entstehung des Anspruchs geschaffen werden (dazu nachfolgend b). Die Befugnis, ohne Beteiligung der Verwaltung und für diese einseitig und für die Verwaltung verbindlich mit Außenwirkung über die Entstehung eines – von dem Beisitzer selbst geltend zu machenden – Vergütungsanspruchs zu entscheiden, ist dem Personalrat durch das Bundespersonalvertretungsgesetz nicht eingeräumt. Inhalt der Bestellung als solche ist allein die Entscheidung darüber, daß eine bestimmte Person zum Beisitzer der Einigungsstelle ernannt wird.

Als kostenverursachende „Tätigkeit des Personalrats” kommt aber auch nicht der Abschluß einer Honorarvereinbarung in Betracht. Eine Honorarvereinbarung, die einen Anspruch des Beisitzers gegen die Dienststelle auslösen soll, kann nicht wirksam sein, wenn sie allein zwischen Beisitzer und Personalvertretung abgeschlossen wird. Die Personalvertretungen sind nicht rechtsfähig und können daher nicht Träger vermögensrechtlicher Ansprüche oder Verpflichtungen sein (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 27. April 1979 – BVerwG 6 P 45.78 – Buchholz 238.3A § 46 BPersVG Nr. 2 S. 13, insoweit in BVerwGE 58, 54 nicht abgedruckt, und – BVerwG 6 P 30.78 – Buchholz 238.3A § 46 BPersVG Nr. 6; Beschluß vom 6. März 1959 – BVerwG 7 P 5.58 – BVerwGE 8, 202 ≪203≫; BVerwGE 14, 282 ≪287≫; vgl. ebenso: Lorenzen/Haas/Schmitt, BPersVG, § 71 Rdnr. 25 i.V.m. § 1 Rdnr. 80; Grabendorff/Windscheid/ Ilbertz/Widmaier, BPersVG, 7. Aufl. 1991, § 1 Rdnr. 39; Fischer/Goeres in Fürst, GKÖD V, K § 1 Rz 14; Ballerstedt/Schleicher/Faber/Eckinger, BayPersVG, Art. 1 Rdnr. 74; a.M.: Dietz/Richardi, BPersVG, 2. Aufl. 1978, § 1 Rdnr. 59 und § 44 Rdnr. 27: Teilrechtsfähigkeit im eigenen Wirkungskreis). Ebensowenig haben sie die Rechtsstellung eines Organs der Dienststelle, das – innerhalb seines Zuständigkeitsbereichs – in der Lage wäre, die Dienststelle nach außen wirksam zu verpflichten (vgl. insoweit auch Dietz/Richardi, a.a.O. § 44 Rdnr. 27). Sie können, wenn ihnen eine Handlungsfreiheit nach außen nicht zusteht, nur im Rahmen der ihnen gesetzlich eingeräumten Befugnisse Beschlüsse fassen, welche, auch wenn sie kostenwirksam sind, infolge ihrer Rechtmäßigkeit die Dienststelle intern binden und von dieser daher erforderlichenfalls mit Wirkung nach außen auszuführen sind.

Im übrigen bestehen erhebliche Bedenken, ob hier der Antragsteller zu 1) überhaupt eine Honorarvereinbarung abschließen wollte. Dem Beschluß in der Sitzung vom 18. und 19. Mai 1988 lassen sich jedenfalls Erklärungen dieses Inhalts nicht entnehmen. In der maßgeblichen Beschlußvorlage ist nur davon die Rede, daß der „HPersR beantragt”, eine „angemessene Honorierung vorzunehmen”, wobei nach Lage der Dinge als Ansprechpartner, der dem Antrag entsprechen konnte und sollte, nur die Dienststelle in Betracht kam, bei der die Einigungsstelle zu bilden war.

b) § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG ist jedoch „für die Tätigkeit der Einigungsstelle” in Verbindung mit § 71 Abs. 1 Satz 1 und 2 BPersVG entsprechend anzuwenden. Die erforderlichen Vergütungen für die Tätigkeit in diesem ebenfalls eigenständigen Organ der Dienststellenverfassung sind Kosten dieses Organs, welche die Dienststelle gleichermaßen zu tragen hat.

Unabhängig von der Frage, wie die Rechtsstellung des Beisitzers im einzelnen gesetzlich ausgestaltet ist bzw. von wem und unter welchen Voraussetzungen sie um einen Vergütungsanspruch ergänzt werden kann, handelt es sich bei einer Honorarforderung des Beisitzers immer um Kosten des eigenständigen Organs „Einigungsstelle” und nicht um Kosten einer Personalvertretung, auch wenn sich in der Einigungsstelle die Beteiligung der Personalvertretung durch die von ihr bestellten Beisitzer im weiteren Sinne „fortsetzt”. Denn kostenverursachende Tätigkeit im Sinne von § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG ist allein die Mitwirkung des Beisitzers in der Einigungsstelle. Ausschlaggebend ist nämlich, daß es sich um eine unmittelbare Ausübung von Befugnissen handelt, die der Einigungsstelle als eigenständiger und unabhängiger Institution der Dienststellenverfassung durch das Bundespersonalvertretungsgesetz zugewiesen sind.

Der zur Rechtslage vor Einfügung des § 76 a BetrVG ergangenen Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts (vgl. BAG, Beschluß vom 14. Januar 1983 – 6 ABR 67/79 – AP Nr. 12 zu § 76 BetrVG 1972; Beschluß vom 14. Dezember 1988 – 7 ABR 73/87 – AP Nr. 30 zu § 76 BetrVG 1972; Beschluß vom 21. Juni 1989 – 7 ABR 92/87 – BAGE 62, 129) ist daher darin zuzustimmen, daß als Rechtsgrundlage des Honoraranspruchs eines Beisitzers die Vorschriften über die Bildung der Einigungsstelle und die Rechtsstellung dieser Institution einschließlich ihrer Mitglieder (mit) heranzuziehen sind. Dies ist deshalb erforderlich, weil sie, indem sie den organschaftlichen Status festlegen, auch den Rahmen für die Gewährung eines Honorars schaffen und zugleich die Möglichkeiten einer vertraglichen Ausgestaltung der diesbezüglichen Rechtsbeziehungen begrenzen. Demgegenüber läßt sich nicht einwenden, daß es im Bundespersonalvertretungsgesetz an einer dem § 76 a BetrVG entsprechenden Regelung über die Kosten der Einigungsstelle und namentlich über die Vergütung der Beisitzertätigkeit fehle. Mit der genannten Vorschrift ist nicht etwa erstmals eine Anspruchsgrundlage für solche Ansprüche der Beisitzer als Kosten der Einigungsstelle geschaffen worden. Vielmehr ist durch diese Regelung die Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zu den Honoraransprüchen von Beisitzern der Einigungsstelle dem Grunde nach anerkannt und durch eine entsprechende Ausgestaltung des Gesetzes bestätigt worden. Neu sind allenfalls die Konkretisierungen, welche diese Regelung hinsichtlich des möglicherweise berechtigten Personenkreises und der Höhe der Ansprüche enthält bzw. ermöglicht.

Die Regelung des § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG läßt auch Raum für eine entsprechende Anwendung auf die Kosten der Einigungsstelle. Die Vorschrift ist Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgedankens, wonach die Dienststelle die Kosten aller im Bundespersonalvertretungsgesetz vorgesehenen Institutionen zu tragen hat. Allen diesen Institutionen ist gemeinsam, daß einerseits sie keine Beiträge erheben oder annehmen dürfen (§ 45 BPersVG), andererseits aber auch ihre Mitglieder wegen ihrer Tätigkeit nicht benachteiligt oder begünstigt werden dürfen (§ 8 BPersVG), was auch eine Belastung mit Kosten ausschließt. Bei den solchermaßen gesetzlich festgelegten Vorbedingungen ist es unausweichlich, daß das Gesetz die Kostenlast der Dienststelle auferlegt. Anders nämlich wäre den Institutionen die Erfüllung der ihnen gesetzlich zugewiesenen Aufgaben weitgehend unmöglich. Auch soweit es die Zuordnung zu einer Dienststelle betrifft, stellt sich die durch § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG geregelte Interessenlage für die Einigungsstelle nicht anders dar, als dies bei den Personalvertretungen der Fall ist. Denn die Einigungsstelle ist nach § 71 Abs. 1 Satz 1 BPersVG „bei der obersten Dienstbehörde” zu bilden und damit ein (unabhängiges) Organ einer bestimmten Dienststelle.

c) Kommt hiernach als Anspruchsgrundlage der entsprechend anzuwendende § 44 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 71 Abs. 1 Sätze 1 und 2 BPersVG in Betracht, so läßt sich den Antragstellern zu 2) und 3) die Antragsbefugnis nicht absprechen.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist aus dem Anspruch nach § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG in erster Linie das einzelne Mitglied der Personalvertretung berechtigt. Da der Personalrat als solcher nicht Träger vermögensrechtlicher Ansprüche oder Verpflichtungen sein kann, ist diese Rechtsprechung davon ausgegangen, daß es sich bei den durch seine Tätigkeit entstandenen Kosten stets um Auslagen handeln werde, die einzelnen seiner Mitglieder erwachsen seien und auf deren Erstattung den durch sie belasteten Mitgliedern des Personalrats ein Anspruch zustehe (Beschlüsse vom 6. März 1959 a.a.O. und vom 27. April 1979 a.a.O., auch insoweit nicht in BVerwGE 58, 54 abgedruckt; Beschluß vom 27. April 1983 – BVerwG 6 P 3.81 – BVerwGE 67, 135 ≪137≫; Beschluß vom 22. März 1984 – BVerwG 6 P 5.82 – BVerwGE 69, 100 ≪101 f.≫). Daran ist festzuhalten.

Es bestehen auch keine Bedenken, diese Auslegungsgrundsätze auf die im vorliegenden Fall geltend gemachten Ansprüche zu übertragen. Besonderheiten ergeben sich weder daraus, daß es hier um Kosten der Einigungsstelle geht, noch daraus, daß in erster Linie kein Aufwendungsersatz, sondern ein Vergütungsanspruch geltend gemacht wird. Die entsprechend anzuwendende Vorschrift des § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG bietet keinen Anhaltspunkt, der dazu nötigt, mögliche Ansprüche auf Fälle des Aufwendungsersatzes zu beschränken. Vielmehr bedient sich der Gesetzeswortlaut dadurch, daß er an „durch die Tätigkeit des Personalrats entstehende Kosten” anknüpft, einer für verschiedenartige Ansprüche offenen Ausdrucksweise. Im übrigen kann der Anspruch auf Aufwendungsersatz in bestimmten Fällen durchaus die übliche Vergütung umfassen.

d) Die Verneinung der Antragsbefugnis der Antragsteller zu 2) und 3) durch das Verwaltungsgericht erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als zutreffend. Der Oberbundesanwalt hat zwar in der Anhörung vorgetragen, ein Honoraranspruch der Beisitzer komme schon allein deshalb unter keinem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt in Betracht, weil § 71 Abs. 1 Satz 3 BPersVG dem Gruppenprinzip folge und damit die Bestellung betriebsfremder Beisitzer ausschließe. Diese Auslegung ist jedoch unzutreffend. Sie läßt sich mit dem Wortlaut des § 71 Abs. 1 Satz 3 BPersVG nicht vereinbaren. Die erste Alternative des Satzes 3 modifiziert das Gruppenprinzip dahin, daß abweichend von § 5 BPersVG nur noch zwei Gruppen zu berücksichtigen sind, indem bestimmt wird, daß sich unter den Beisitzern „je ein Beamter und ein Angestellter oder Arbeiter” befinden muß; es wird also nur noch zwischen den Beamten und Arbeitnehmern (das sind die Angestellten und Arbeiter) unterschieden. In der zweiten Alternative des Satzes 3 wird dementsprechend auch nur zwischen den Beamten und den „im Arbeitsverhältnis stehenden Beschäftigten” unterschieden. Die Regelung schließt also nicht aus, daß neben Personen aus diesen beiden Gruppen noch andere Beisitzer, auch betriebsfremde, bestellt werden können.

3. Im Ergebnis erweist sich dieser Teil der Entscheidung des Verwaltungsgerichts hingegen unter einem anderen Gesichtspunkt als zutreffend. Die Anträge der Antragsteller zu 2) und 3) sind nach dem erstinstanzlich festgestellten Sachverhalt abzuweisen, weil sie unter den hier gegebenen umständen unbegründet sind. Ein Honoraranspruch steht den Antragstellern nicht zu, und zwar weder in der Form eines vertraglichen Vergütungsanspruchs noch in der Form eines Anspruchs auf Aufwendungsersatz in entprechender Höhe.

a) Die Antragsteller zu 2) und 3) haben gegen den Beteiligten keinen vertraglichen Vergütungsanspruch. Das Bundespersonalvertretungsgesetz sieht einen solchen Anspruch des Beisitzers nicht ausdrücklich vor, steht andererseits aber der vertraglichen Begründung eines Vergütungsanspruchs jedenfalls für Personen, die nicht im öffentlichen Dienst beschäftigt sind, auch nicht entgegen (vgl. Dietz/Richardi, a.a.O., § 71 Rdnr. 56; Fischer/Goeres, a.a.O., K § 71 Rz 15; Grabendorff/Windscheid/Ilbertz/ Widmaier, a.a.O., § 71 Rdnr. 16; Lorenzen/Haas/Schmitt, a.a.O., § 71 Rdnr. 23). Welchen konkreten Inhalt ein entsprechender Vertrag haben könnte und in welcher Form und nach welchen Regeln er abzuschließen wäre (vgl. etwa §§ 54 Abs. 1, 57 VwVfG), kann indessen dahinstehen; denn jedenfalls könnte ein solcher Vertrag nicht von der bestellenden Personalvertretung, sondern allein von der Dienststelle selbst abgeschlossen werden. Daran fehlt es hier, weil die Dienststelle – vertreten durch den Beteiligten – es ausdrücklich abgelehnt hat, einen entsprechenden Vertrag abzuschließen.

Im übrigen ist insoweit anzumerken: Der Abschluß einer Honorarvereinbarung ist zwar im Rahmen der Bandbreite bestehender Einschätzungsprärogativen möglich und sinnvoll. Er ist insbesondere zweckmäßig, soweit die Einigungsstelle auf Dauer eingerichtet wird und in regelmäßigen Abständen zusammentreten soll. Die vertragliche Ausgestaltung ist aber nicht notwendige Voraussetzung eines jeden Honoraranspruchs. Der Dienststelle obliegt es, die Voraussetzungen dafür zu schaffen, daß die Einigungsstelle tätig werden kann; dazu gehört auch, die Honorarforderung, die ein Beisitzer vor seiner Bestellung zur Vorbedingung seiner Mitwirkung in der Einigungsstelle erhoben hat, dann, wenn die Forderung berechtigt ist (vgl. dazu die nachfolgenden Ausführungen), vertraglich zu bekräftigen und insbesondere in den Einzelheiten näher zu regeln. Kommt eine solche nähere Ausgestaltung der Rechtsbeziehungen nicht zustande, hat der als „erforderlich” anzuerkennende Beisitzer, der erkennbar auf der Grundlage eines entprechenden Geschäftswillens gehandelt hat, entsprechend § 44 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 71 Abs. 1 Sätze 1 und 2 BPersVG einen Anspruch auf Aufwendungsersatz für die von ihm geleistete Tätigkeit. Fällt diese ihrer Art nach in den weiteren Bereich beruflicher oder gewerblicher Betätigung, so wird als Aufwendungsersatz das übliche Entgelt geschuldet (vgl. zu § 683 BGB: BGHZ 65, 384 ≪389 f.≫; Urteil vom 7. Januar 1971 – VII ZR 9/70 – NJW 1971, 609 ≪612≫; Urteil vom 7. März 1989 – XI ZR 25/88 – WPM 1989, 801 ≪802≫).

b) Auch ein solcher Anspruch steht den Antragstellern zu 2) und 3) nicht zu. Die Bestellung eines dienststellenfremden Beisitzers ist jedenfalls unter den hier gegebenen Umständen nicht als erforderlich anzuerkennen.

Bei der entsprechenden Anwendung der §§ 44 Abs. 1 und 71 Abs. 1 BPersVG kommt es auf die durch die „Tätigkeit der Einigungsstelle” entstandenen Kosten an. Ob dort bestimmte Kosten „erforderlich” sind, hängt mithin davon ab, ob auf eine honorargebundene Beisitzertätigkeit nach Lage der Dinge nicht verzichtet werden konnte. Dies hat nicht das Gericht nach den von ihm als sachdienlich erachteten Gründen zu beurteilen, sondern der Personalrat hat abzuwägen, ob sein Interesse an einer sachkundigen und vertrauensvollen Vertretung in der Einigungsstelle durch eine bestimmte – dienststellenfremde – Person so gewichtig ist, daß es den damit verbundenen Honoraraufwand unabweisbar macht. Die stets subjektive Einschätzung, ob auch andere Personen ein hinreichendes Vertrauen des Personalrats genießen oder nicht, vermag das Gericht nicht durch eigene Erwägungen zu ersetzen. Es hat daher nur zu prüfen, ob insofern rechtlich bedeutsame Einschätzungsfehler vorliegen. Ansatzpunkt dafür sind, wenn es an einer eigenständigen Entscheidung über die notwendige Abwägung fehlt, die in dem Beschluß über die Bestellung des Beisitzers genannten Gründe. Diese müssen sich im Rahmen des rechtlich Zulässigen halten und die Entscheidung des Personalrats plausibel erscheinen lassen. Voraussetzung ist, daß alle abwägungserheblichen Gesichtspunkte erkannt und mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt worden sind. Dazu ist im einzelnen zu bemerken:

aa) Nach Wortlaut, Sinn und Zweck des § 71 Abs. 1 Satz 2 BPersVG ist die Personalvertretung bei ihrer Entscheidung über die Bestellung der Beisitzer grundsätzlich unabhängig. Abgesehen von der schon erwähnten Ausnahme des § 71 Abs. 1 Satz 3 BPersVG beläßt ihr der Gesetzgeber für die Benennung einen weiten Spielraum. Durch die in § 71 Abs. 1 Satz 2 BPersVG vorgeschriebene paritätische Besetzung unter einem unparteiischen Vorsitzenden wird ermöglicht und sichergestellt, daß sich Vertreter gegensätzlicher Interessen gegenüberstehen können, ohne daß eine Seite der anderen ihre Meinung aufzwingen kann. Die paritätische Gegenüberstellung von Interessenvertretern entspricht geradezu dem Wesen der Einigungsstelle. Deshalb kann es den für die Bestellung zuständigen Stellen nicht verwehrt sein, Personen ihres Vertrauens, die – auf der Grundlage entsprechender Sachkunde – ihren Standpunkt vertreten, in die Einigungsstelle zu entsenden (vgl. BVerwGE 66, 15 ≪16 f.≫).

Auch soweit die Bestellung im Ergebnis kostenwirksam ist, kann die Personalvertretung ihre Entscheidung selbständig und in eigener Verantwortung treffen. Die Bestellung einerseits und die Begründung der Honorarforderung andererseits sind indessen Vorgänge, die rechtlich unterschieden werden müssen. Insbesondere bedarf die Bestellung des Beisitzers auch unter Kostengesichtspunkten nicht einer Zustimmung oder Genehmigung durch den Leiter der Dienststelle; auch Weisungen oder andere Maßnahmen der präventiven Rechtsaufsicht kommen grundsätzlich nicht in Betracht (vgl. auch Beschlüsse vom 12. Juni 1984 – BVerwG 6 P 34.82 – Buchholz 238.3A § 44 BPersVG Nr. 11, vom 18. Juni 1991 – BVerwG 6 P 3.90 – ZfPR 1991, 136 ≪139≫ und vom 24. November 1986 – BVerwG 6 P 3.85 – Buchholz 238.33 § 41 BrPersVG Nr. 3). Die Personalvertretung selbst hat jedoch spätestens bei der Beschlußfassung über die Bestellung die Entstehung etwaiger Honorarforderungen als deren mittelbare Folge zu berücksichtigen. Wie alle Stellen der Verwaltung hat auch sie, und zwar auch aus diesem Anlaß, die allgemeinen Anforderungen an eine kostenverursachende Tätigkeit zu beachten. Trifft sie eine Auswahl, bei der diese Schranke nicht beachtet wird, berührt dies zwar die Rechtmäßigkeit und Wirksamkeit des Bestellungsaktes nicht. Ihre Entscheidung kann dann jedoch unter Kostengesichtspunkten keine interne Bindung der Dienststelle entfalten (vgl. dazu Beschluß vom 24. November 1986 – BVerwG 6 P 3.85 – a.a.O.).

bb) Allgemein ist von folgendem auszugehen: Eine Kostentragung der Dienststelle kommt zunächst nur in Betracht, wenn die verursachende Maßnahme sich im Rahmen der den Personalvertretungen zugewiesenen Aufgaben hält. Diese Voraussetzung unterliegt einer objektiven Nachprüfung (vgl. Beschluß vom 18. Juni 1991 – BVerwG 6 P 3.90 – a.a.O. S. 137); insoweit wirft der zu entscheidende Sachverhalt jedoch keine Fragen auf. Sodann hat die Personalvertretung das Gebot der sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten (vgl. BVerwGE 58, 54 ≪67≫; Beschluß vom 27. April 1979 – BVerwG 6 P 30.78 – Buchholz 238.3A § 46 BPersVG Nr. 6; Beschluß vom 24. November 1986 – BVerwG 6 P 3.85 – a.a.O.). Das Entstehen von Kosten muß für die Erfüllung ihrer Aufgaben überhaupt notwendig sein (vgl. BVerwGE 8, 202 ≪203≫); notwendig ist hier im Sinne von erforderlich und vertretbar zu verstehen (vgl. BVerwGE 14, 282 ≪286≫; 44, 254 ≪256 a.E.≫). Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, ist dies nicht rückblickend allein nach objektiven Maßstäben zu beurteilen; es genügt, wenn die Personalvertretung die Aufwendungen bei pflichtmäßiger Beurteilung der Sachlage für erforderlich und vertretbar halten durfte (vgl. BVerwGE 14, 282 ≪286≫; Beschluß vom 18. Juni 1991 – BVerwG 6 P 3.90 – a.a.O. S. 137).

cc) Auf die Bestellung der Beisitzer für eine Einigungsstelle bezogen folgt aus diesen allgemeinen Grundsätzen:

(1) Der mit der Bestellung verursachte und letztlich mit der Beisitzertätigkeit ausgelöste Kostenaufwand in Höhe des Honoraranspruchs muß nach dem Gegenstand der Verhandlungen der Einigungsstelle vertretbar sein; das ist er nur, wenn er angemessen und erforderlich ist. Die wirtschaftliche, personale, soziale oder dienstliche Bedeutung der zu verhandelnden Angelegenheiten, ihr Schwierigkeitsgrad und ihre Zahl muß die entstehenden Kosten rechtfertigen können. Je bedeutungsvoller, schwieriger, spezieller und zahlreicher sie sind, desto eher läßt sich der Einsatz besonders geeigneter und (aus der Sicht der Personalvertretung) besonders vertrauenswürdiger dienststellenfremder Beisitzer rechtfertigen. Dem Verwaltungsgericht ist darin zuzustimmen, daß in diesem Zusammenhang auch der Grundsatz der Chancengleichheit beachtenswert sein kann. Mit Rücksicht auf die angestrebte Parität müssen die Personalvertretungen in bedeutsamen und schwierigen Angelegenheiten eine gravierende „Unterlegenheit” ihrer Beisitzer nicht hinnehmen. Der Sachverstand, der von den durch die oberste Dienstbehörde bestellten Beisitzern repräsentiert wird, liefert auch ein Indiz für die Einstufung der Angelegenheit und damit für das Recht des Personalrats, entsprechend qualifizierte Beisitzer zu benennen. Dieses Benennungsrecht darf aber nicht schematisch allein nach dem Grundatz der „Waffengleichheit” ausgeübt werden. Im Hinblick auf den Kostenaufwand sind auch die Bedeutung der Angelegenheit und die konkreten Verhältnisse in der Dienststelle angemessen zu berücksichtigen.

Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, wird die Vertretbarkeit der Benennung des dienststellenfremden Beisitzers unter dem Gesichtspunkt der Angemessenheit des Kostenaufwandes nicht etwa generell in Frage gestellt, wenn der Beisitzer – wie es hier behauptet wird – gewerkschaftsintern zur Abführung des Honorars an eine gewerkschaftseigene Stiftung verpflichtet ist. Eine solche Verpflichtung der Antragsteller zu 2) und 3) betrifft gegebenenfalls nur ihr Verhältnis zur Gewerkschaft, berührt jedoch den rechtlichen Bestand des Anspruchs nicht (Beschluß vom 27. April 1979 – BVerwG 6 P 45.78 – Buchholz 238.3A § 46 BPersVG Nr. 2 S. 14). Selbst wenn von vornherein feststeht, daß die von der Dienststelle auf den Vergütungsanspruch zu zahlenden Beträge von den Beisitzern an die Gewerkschaft weitergegeben werden, verstößt die Zuerkennung dieses Anspruchs auch nicht gegen das aus Art. 9 Abs. 3 GG herzuleitende Gebot der finanziellen Unabhängigkeit der sozialen Gegenspieler (vgl. BVerfG, Beschluß vom 14. Februar 1978 – 1 BvR 466/75 – BVerfGE 47, 191). Im Bereich des Bundespersonalvertretungsgesetzes üben die Gewerkschaften Hilfsfunktionen aus (§ 2 Abs. 1 BPersVG). Die Erstattung von Personalkosten, die einer Gewerkschaft in Erfüllung personalvertretungsrechtlicher Unterstützungsaufgaben tatsächlich entstanden sind, kann daher nicht als Bereicherung auf Kosten der gegnerischen Koalition angesehen werden (vgl. zum Erstattungsanspruch bei gewerkschaftlichen Schulungsveranstaltungen auch Beschluß vom 27. April 1979 – BVerwG 6 P 45.78 – a.a.O.; zum Honoraranspruch des Beisitzers der Einigungsstelle nach BetrVG: BAG, Beschluß vom 14. Dezember 1988 – 7 ABR 73/87 – a.a.O.).

Ist es nach den bisherigen Ausführungen grundsätzlich geboten, daß die Personalvertretung bei der von ihr vorzunehmenden Abwägung die Angelegenheiten berücksichtigt, aus deren Anlaß die Einigungsstelle zusammentreten soll, so bedingt dies in der Regel, daß die Personalvertretung über die Bestellung dienststellenfremder Beisitzer und deren Kostenfolgen von Fall zu Fall bzw. von Sitzung zu Sitzung entscheidet. Ausnahmen gelten jedoch dann, wenn die Einigungsstelle auf Verlangen der obersten Dienstbehörde als Dauereinrichtung gebildet wird, weil regelmäßig Sitzungen in einer großen Zahl von Fällen anstehen. In diesen Fällen darf die Personalvertretung grundsätzlich davon ausgehen, daß auch bedeutsame und schwierige Entscheidungen anstehen werden. Verhält es sich so und gibt auch die regelmäßige Bestellung der Beisitzer durch die oberste Dienstbehörde Veranlassung, dies zu vermuten, so ist eine generalisierende Beschlußfassung der Personalvertretung über die darauf gestützte Benennung des dienststellenfremden Beisitzers nicht mehr ohne weiteres zu beanstanden. Das bedeutet allerdings nicht, daß die Dienststelle gegebenenfalls die mit dem Wirken dieser Beisitzer verbundenen Kosten stets und unausweichlich tragen müßte. Es besteht für die oberste Dienstbehörde z.B. die Möglichkeit, auf eine Bündelung weniger geeigneter Fälle und dementsprechend auf eine wechselnde Besetzung der Einigungsstelle hinzuwirken. Kommt eine entsprechende geschäftsordnungsmäßige Regelung nicht zustande, muß die oberste Dienstbehörde auch das nicht stillschweigend hinnehmen. Werden von ihr vorhersehbare und hinreichend bestimmbare Fallgruppen benannt, in denen die Entstehung von Kosten durch die Bestellung eines dienststellenfremden Beisitzers nicht angemessen ist, kehrt sich das Verhältnis von Regel und Ausnahme erneut um. In den entsprechenden Fällen kann die Dienststelle die Honorarzahlung verweigern. Notfalls kann sie auch insoweit ein Beschlußverfahren einleiten (vgl. auch Beschluß vom 24. November 1986 – BVerwG 6 P 3.85 – a.a.O.). unter dem Gesichtspunkt der Angemessenheit der geltend gemachten Honorarforderungen im Verhältnis zu den Gegenständen der Verhandlungen der Einigungsstelle lassen die Feststellungen des Verwaltungsgerichts eine abschließende Würdigung allerdings nicht zu. Dies ist schon allein deshalb nicht möglich, weil es an näheren Feststellungen zur Praxis der Bestellung der Beisitzer sowohl durch den Antragsteller zu 1) als auch durch den Beteiligten fehlt. Auf die offenbar wechselnde Zusammensetzung ist das Verwaltungsgericht ebensowenig eingegangen wie auf die vom Beteiligten im einzelnen besonders herausgestellten Fallgruppen.

(2) Hingegen läßt der festgestellte Sachverhalt die abschließende Entscheidung des Senats zu, daß die Voraussetzungen nicht vorgelegen haben, unter denen der Antragsteller zu 1) in seinem die gebotene Abwägung vorwegnehmenden Beschluß vom 18./19. Mai 1988 die Bestellung der Antragsteller zu 2) und 3) für erforderlich halten durfte.

Im Sinne des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes erforderlich ist der Kostenaufwand für eine bestimmte Maßnahme nur, wenn er nicht durch anderweitige gleichwertige Maßnahmen insgesamt vermeidbar ist. Eine der Bestellung vorausgehende Abwägung der Personalvertretung über die Honorarforderung eines dienststellenfremden Beisitzers kann daher nur rechtmäßig sein, wenn die Personalvertretung auf andere Weise keine qualifizierten und vertrauenswürdigen Personen gewinnen kann (vgl. Fischer/Goeres, a.a.O., K § 71 Rz 15; ähnlich: Lorenzen/Haas/Schmitt, a.a.O., § 44 Rdnr. 22; Grabendorff/Windscheid/Ilbertz/Widmaier, a.a.O., § 71 Rdnr. 16; für das BetrVG ständige Rspr. des BAG: BAGE 25, 174 ≪182≫; BAGE 62, 129 ≪137≫; BAG, Beschluß vom 14. Dezember 1988 – 7 ABR 73/87 – a.a.O.; Beschluß vom 14. Januar 1983 – 6 ABR 67/79 – AP Nr. 12 zu § 76 BetrVG 1972; Beschluß vom 13. Januar 1981 – 6 ABR 106/78 – AP Nr. 8 zu § 76 BetrVG 1972). Die Personalvertretung hat in den Gründen ihres Beschlusses näher darzulegen, daß diese negative Voraussetzung erfüllt ist (vgl. Fischer/Goeres, a.a.O., K § 71 Rz 15). Denn über öffentliche Mittel kann die Personalvertretung nicht frei und nach Belieben verfügen (BVerwGE 44, 254 ≪257≫). Die Dienststelle ist daher im allseitigen Interesse an einer frühzeitigen Klärung der Frage einer Übernahme von Kosten vor deren tatsächlicher Entstehung zu einer Überprüfung berechtigt und verpflichtet (vgl. Beschluß vom 18. Juni 1991 – BVerwG 6 P 3.90 – a.a.O. S. 139). Dabei hat sie nachzuprüfen, ob die Personalvertretung innerhalb der ihr gesetzlich zugewiesenen Aufgaben gehandelt und ob sie sich hinsichtlich der Einschätzung der Vermeidbarkeit von Kosten im Rahmen ihres pflichtgemäßen (Auswahlt–)Ermessens – bzw. ihres prognostischen Beurteilungsspielraums – bewegt hat (vgl. BVerwGE 14, 282 ≪286≫; soweit in BVerwGE 44, 254 ≪257≫ ein Ermessen und ein Beurteilungsspielraum verneint worden sind, bezieht sich dies auf eine Sonderregelung nach hessischem Landesrecht). Diese Überprüfung setzt den Nachweis voraus, ob und welche Überlegungen und zumutbaren Anstrengungen die Personalvertretung unternommen hat, um eine andere Person zu finden, die gleichermaßen geeignet ist und ihr Vertrauen genießt, die jedoch die Mitwirkung in der Einigungsstelle nicht von der Zahlung eines Honorars abhängig macht.

Nach dem Akteninhalt, auf den das Verwaltungsgericht umfassend Bezug genommen hat und den der Senat daher bei seiner Entscheidung berücksichtigen kann, steht fest, daß der Antragsteller zu 1) die geforderten Überlegungen und Anstrengungen nicht angestellt hat. Das ergibt sich unmittelbar aus der Beschlußvorlage zur Honorarfrage. Denn dort heißt es wörtlich, „daß der Betriebsrat nicht verpflichtet ist, vorrangig nach Beisitzern zu suchen, die ohne Honoraranspruch arbeiten”; entscheidend sei, „daß er Beisitzer gewinnen muß, denen er Vertrauen entgegenbringt”. Hiernach muß davon ausgegangen werden, daß sich der Antragsteller zu 1) überhaupt nicht verpflichtet gesehen hat, „vorrangig nach Beisitzern zu suchen, die ohne Honoraranspruch arbeiten”, also auch nicht im Kreise derjenigen, die sein Vertrauen genießen.

Dies wäre deshalb um so notwendiger gewesen, als im Bereich des Bundesministeriums für Post und Telekommunikation in großer Zahl Beamte und Arbeitnehmer vorhanden sind, die qualifiziert sind, über den jeweils geforderten Sachverstand verfügen und als Beisitzer für die Einigungsstelle in Betracht kommen. Der Antragsteller zu 1) hat nicht dargetan, daß er sich mit dem gebotenen Nachdruck und der notwendigen Sorgfalt um Beisitzer aus diesem Bereich bemüht hat. Dies muß zu Lasten der Antragsteller zu 2) und 3) gehen. Das Verwaltungsgericht hat also den Antrag dieser Antragsteller zu Recht abgelehnt.

4. Hingegen hat das Verwaltungsgericht dem Antrag des Antragstellers zu 1) zu Unrecht stattgegeben. Insoweit ist sein Beschluß auf die Rechtsbeschwerde des Beteiligten zu ändern. Der Antrag des Antragstellers zu 1) kann schon deshalb keinen Erfolg haben, weil es an der – vom Verwaltungsgericht stillschweigend vorausgesetzten – Antragsbefugnis fehlt. Das ergibt sich aus folgenden Überlegungen:

Der Antragsteller zu 1) begehrt die Feststellung eines gegen die Dienststelle gerichteten Anspruchs auf Übernahme der durch die Beisitzertätigkeit der Antragsteller zu 2) und 3) am 25./26. Mai 1988 entstandenen Kosten als eines eigenen Rechts. In Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht leitet er den Anspruch unmittelbar aus § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG her. Diese Vorschrift berechtigt aber – wie schon dargelegt – die Mitglieder der personalvertretungsrechtlichen Organe und nicht diese Organe selbst. Mangels Rechtsfähigkeit kommt eine Zahlungsverpflichtung der Personalvertretung nicht in Betracht. Die Personalvertretung berührt unmittelbar nur die Frage, ob und inwieweit ihre Auswahlentscheidung angesichts der vom Beisitzer ausbedungenen und von ihr abwägend berücksichtigten Honorarforderung unter diesem Gesichtspunkt für die Dienststelle eine interne Bindung erzeugt. Der auf Zahlung an die Antragsteller zu 2) und 3) gerichtete Übernahmeanspruch des Antragstellers zu 1) geht darüber hinaus.

Einen Anspruch, der über das sie unmittelbar berührende Klärungsinteresse hinausgeht, kann die Personalvertretung allerdings – neben dem sie unmittelbar berührenden Feststellungsinteresse oder isoliert – ausnahmsweise dann geltend machen, wenn dies im Interesse der am Verfahren nicht beteiligten Mitglieder der Personalvertretung geschieht; es liegt dann ein Fall organschaftlicher Prozeßstandschaft vor (vgl. Beschlüsse des Senats vom 27. April 1979 – BVerwG 6 P 30.78 – ≪Buchholz 238.3A § 46 BPersVG Nr. 6≫, – BVerwG 6 P 24.78 – ≪PersV 1981, 25≫ und – BVerwG 6 P 89.78 – ≪PersV 1981, 23≫), die nicht zuletzt im Interesse der Verfahrensökonomie zuzulassen ist. Die Voraussetzungen für eine solche Prozeßstandschaft sind hier aber mit Rücksicht auf die Umstände des vorliegenden Falles nicht gegeben: Interessen der Antragsteller zu 2) und 3) kann der Antragsteller zu 1) auf diesem Wege nicht geltend machen. Denn beide sind selbst am Verfahren beteiligt und außerdem nicht Mitglieder des Antragstellers zu 1), sondern solche der Einigungsstelle; für Mitglieder eines anderen Organs der Dienststellenverfassung kann der Antragsteller zu 1) nicht in organschaftlicher Prozeßstandschaft handeln.

Der Antragsteller zu 1) wäre zwar befugt, durch einen Feststellungsantrag die Rechtmäßigkeit und den Umfang der internen Verbindlichkeit seines Beschlusses vom 18./19. Mai 1988 klären zu lassen. Einen solchen Antrag hat der Antragsteller zu 1) aber nicht ausdrücklich gestellt. Bei der gegebenen Verfahrenslage ist es auch nicht sinnvoll, sein Rechtsschutzbegehren in diesem eingeschränkten Sinne auszulegen. Auch unter diesem Gesichtspunkt läßt sich also die Antragsbefugnis des Antragstellers zu 1) nicht begründen.

5. Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 10 Abs. 1 BRAGO in Verbindung mit § 8 Abs. 2 BRAGO.

Unterschriften

Dr. Niehues, Nettesheim, Dr. Seibert, Albers, Dr. Vogelgesang

Fundstellen

BVerwGE, 93

ZBR 1992, 107

DVBl. 1992, 922