BVerwG Beschluss vom 01.11.1983 - 6 P 28.82

Entscheidungsstichwort (Thema)

Initiativrecht, Gegenstand und Grenzen des– der Personalvertretung. Dienstvereinbarung, Befugnis der Personalvertretung, in mitbestimmungspflichtigen Angelegenheiten Sachverhandlungen über den Abschluß einer – zu beantragen (im Anschluß an BVerwG 6 P 22.82)

Normenkette

HPVG § 60 Abs. 3, § 61 Abs. 1

Verfahrensgang

Hessischer VGH (Beschluss vom 28.04.1982; Aktenzeichen HPV TL 2/81)

VG Darmstadt (Entscheidung vom 21.11.1980; Aktenzeichen L 20/80)

Tenor

Die Rechtsbeschwerde gegen den Beschluß des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs – Fachsenat für Personalvertretungssachen (Land) – vom 28. April 1982 wird zurückgewiesen.

Tatbestand

I.

Der Antragsteller stellte unter dem 4. Januar 1980 bei dem Beteiligten den Antrag, mit ihm eine Dienstvereinbarung über die Anwendung der Arbeitsstättenverordnung in der Behörde des Beteiligten abzuschließen. Der Beteiligte lehnte den Abschluß einer derartigen Dienstvereinbarung ab. Daraufhin beantragte der Antragsteller bei dem Hessischen Minister des Innern, das Stufenverfahren nach § 60 a HPVG einzuleiten. Dieser beschied den Antragsteller nicht. Nach nochmaliger Rechtsprüfung teilte vielmehr der Beteiligte dem Antragsteller mit, daß die Voraussetzungen des Stufenverfahrens nicht gegeben seien, weil der Antragsteller den Abschluß einer Dienstvereinbarung als Akt innerbehördlicher Rechtsetzung nicht im Rahmen seines Initiativrechtes beantragen könne; im Falle der Nichteinigung über einen gleichwohl auf den Abschluß einer Dienstvereinbarung gerichteten Antrag könne daher auch das Stufenverfahren nicht eingeleitet werden.

Der Antragsteller hat daraufhin das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet und beantragt,

festzustellen, daß der Initiativantrag auf Abschluß einer Dienstvereinbarung über die Anwendung der Arbeitsstättenverordnung vom 4. Januar 1980 im Stufenverfahren nach § 60 a HPVG zu behandeln ist.

Zur Begründung hat er vorgetragen: Sein Initiativrecht aus § 60 Abs. 3 HFVG berechtige ihn, den Abschluß einer Dienstvereinbarung zu beantragen; denn aus §§ 61 Abs. 1, 64 Abs. 2 HPVG ergebe sich, daß das Gesetz neben der Mitbestimmung in Einzelfällen auch eine Mitbestimmung bei allgemeinen Regelungen „gegebenenfalls durch Abschluß von Dienstvereinbarungen” vorsehe. Eine solche Dienstvereinbarung habe er beantragt; sie ziele darauf ab, die Mitbestimmungstatbestände des § 61 Abs. 1 Nr. 6 und Nr. 16 HPVG grundsätzlich, allgemein und auf Dauer zu regeln. Dazu bestehe Anlaß, weil die Arbeitsplätze innerhalb der Behörde des Beteiligten sehr vielgestaltig seien, so daß Einzelmaßnahmen zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen bzw. bei der Gestaltung von Arbeitsplätzen wenig sinnvoll erschienen.

Sei sein Initiativantrag sonach zulässig, so habe das Stufenverfahren eingeleitet werden müssen, nachdem eine Einigung zwischen ihm und dem Beteiligten nicht habe erzielt werden können. Dem stehe insbesondere der Wortlaut des § 94 HPVG nicht entgegen. Vielmehr ergebe sich aus dem rechtssystematischen Verhältnis von § 60 a HPVG zu § 60 HPVG, daß in allen mitbestimmungspflichtigen Angelegenheiten, in denen eine Einigung nicht erreicht werden könne, das Stufenverfahren einzuleiten sei, wenn dies beantragt werde. Das gelte auch, wenn über den Abschluß einer Dienstvereinbarung keine Einigung erzielt werde.

Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag stattgegeben. Die dagegen gerichtete Beschwerde des Beteiligten blieb ohne Erfolg, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Dem Antragsteller sei ein Rechtsschutzinteresse an der begehrten Feststellung schon deswegen zuzubilligen, weil sich nicht ausschließen lasse, daß sich die zwischen den Verfahrensbeteiligten streitige Rechtsfrage erneut stelle. Die begehrte Entscheidung trage daher zur Befriedung innerhalb der Dienststelle bei, indem, sie die Befugnisse der Personalvertretung näher bestimme. Das genüge, um ein Rechtsschutzinteresse des Antragstellers anzuerkennen.

In der Sache verlange der Antragsteller zu Recht, daß sein Initiativantrag auf Abschluß einer Dienstvereinbarung über die Anwendung der Arbeitsstättenverordnung durch den Beteiligten im Stufenverfahren nach § 60 a HPVG behandelt werde. Dem Antragsteller stehe in sozialen Angelegenheiten im Sinne des § 61 Abs. 1 Nr. 6 und Nr. 16 HPVG ein Mitbestimmungsrecht zu. Dieses wie auch sein Mitbestimmungsrecht in Personalangelegenheiten könne er nicht nur aus Anlaß von Einzelmaßnahmen, sondern nach §§ 61 Abs. 1, 64 Abs. 2 HPVG auch generell im Rahmen des Abschlusses einer Dienstvereinbarung ausüben. Den Abschluß einer solchen Vereinbarung dürfe er nach § 60 Abs. 3 Satz 1 HFVG mit einem Initiativantrag einleiten. Gegenteiliges ergebe sich weder aus § 94 HPVG noch aus § 104 BPersVG. Insbesondere könne aus § 94 Abs. 3 HPVG, nach dem Dienstvereinbarungen von Dienststelle und Personalrat beschlossen würden, nicht gefolgert werden, daß der Personalrat insoweit kein Initiativrecht besitze.

Ihrem Inhalt nach überschreite die vom Antragsteller beantragte Dienstvereinbarung weder die Grenzen des § 94 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 HPVG noch beständen verfassungsrechtliche Bedenken gegen sie. Zwar enthalte die Arbeitsstättenverordnung Bestimmungen über die Gestaltung von Arbeitsplätzen und über Maßnahmen zur Verhütung von Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen in Gewerbebetrieben. Das schließe es aus Rechtsgründen aber nicht aus, sie auch in Behörden für anwendbar zu erklären. Geschehe das, so werde damit keine organisatorische Angelegenheit geregelt, sondern es würden dienststelleninterne Bestimmungen in personellen und sozialen Angelegenheiten getroffen.

Halte sich der Antrag vom 4. Januar 1980 sonach auch sachlich in den Grenzen des Initiativrechts des Antragstellers, so habe das Stufenverfahren nach § 60 a HPVG eingeleitet werden müssen, nachdem eine Einigung zwischen dem Antragsteller und dem Beteiligten gescheitert sei und der Antragsteller die Einleitung des Stufenverfahrens beantragt habe. Gegenteiliges ergebe sich nicht aus § 60 Abs. 3 HPVG. Dem Beteiligten könne nicht in der Auffassung gefolgt werden, daß der Abschluß einer Dienstvereinbarung keine Maßnahme im Sinne dieser Vorschrift darstelle. Der Begriff der Maßnahme müsse im Zusammenhang mit den einzelnen mitbestimmungspflichtigen. Tatbeständen verstanden werden. Maßnahme sei danach jedes Vorhaben, daß sich einem der im Gesetz aufgezählten Beteiligungstatbestände zuordnen lasse, unabhängig davon, ob eine Regelung im Einzelfall oder im Wege einer Dienstvereinbarung getroffen werden solle. Der Initiativantrag des Antragstellers auf Abschluß einer Dienstvereinbarung über die Anwendung der Arbeitsstättenverordnung in der Behörde des Beteiligten sei daher im Stufenverfahren nach § 60 a HPVG zu behandeln.

Gegen diesen Beschluß richtet sich die vom Beschwerdegericht zugelassene Rechtsbeschwerde des Beteiligten, mit der er die unrichtige Anwendung des Hessischen Personalvertretungsgesetzes rügt. Er meint, dem Antragsteller ermangele das für das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren erforderliche Rechtsschutzbedürfnis, weil er die Maßnahmen, die er im Zusammenhang mit der Einrichtung von Arbeitsplätzen und dem Schutz vor Arbeitsunfällen für erforderlich halte, jeweils im Einzelfall beantragen könne. Demgegenüber schließe sein Initiativrecht die Befugnis, den Abschluß einer Dienstvereinbarung zu beantragen und gegebenenfalls im Einigungsverfahren durchzusetzen, nicht ein, weil damit ohne personalvertretungsrechtliche Grundlage ein „diktierter” Vertrag geschaffen würde. Die vom Antragsteller beantragte Dienstvereinbarung über die Anwendung der Arbeitsstättenverordnung in der Behörde des Beteiligten sei darüber hinaus unzulässig, weil sie den Beteiligten Normen unterwerfen würde, die nicht für den öffentlichen Dienst gelten. Das schließe es aus, den Antrag des Antragstellers im Einigungsverfahren zu behandeln.

Der Beteiligte beantragt sinngemäß,

die Beschlüsse des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs – Fachsenat für Personalvertretungssachen (Land) – vom 28. April 1982 und des Verwaltungsgerichts Darmstadt – Fachkammer für Personalvertretungssachen (Land) – vom 21. November 1980 aufzuheben und den Antrag abzulehnen.

Der Antragsteller tritt der Rechtsbeschwerde entgegen und verteidigt den angefochtenen Beschluß.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er hält die entsprechende Anwendung der Vorschriften der Arbeitsstättenverordnung im Bereich der öffentlichen Verwaltung für zulässig und hält den Personalrat auch für befugt, sie im Rahmen seines Initiativrechts zu veranlassen mit der Folge, daß im Falle der Nichteinigung die Einigungsstelle zu entscheiden hat. Ergänzend weist er darauf hin, daß die Vorschriften der Arbeitsstättenverordnung überwiegend Bestimmungen treffen, deren Erfüllung den öffentlichen Arbeitgebern ohnehin im Rahmen ihrer Fürsorgepflicht obliegt.

Entscheidungsgründe

II.

Die Rechtsbeschwerde bleibt ohne Erfolg. Das Beschwerdegericht hat zutreffend entschieden, daß der Beteiligte verpflichtet ist, den Antrag des Antragstellers vom 4. Januar 1980 im Stufenverfahren zu behandeln.

Das erforderliche Rechtsschutzinteresse des Antragstellers an der begehrten Feststellung hat das Beschwerdegericht zu Recht bejaht. Der Antragsteller nimmt mit seinem Antrag vom 4. Januar 1980 für sich in Anspruch, den Beteiligten durch einen Initiativantrag im Sinne von § 60 Abs. 3 HPVG zum Abschluß einer Dienstvereinbarung über Maßnahmen zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen und über die Gestaltung der Arbeitsplätze in der Dienststelle des Beteiligten veranlassen zu dürfen. Der Beteiligte tritt dem mit der Rechtsauffassung entgegen, das Initiativrecht der Personalvertretung beschränke sich auf die Befugnis, Einzelmaßnahmen zu beantragen; den Abschluß einer Dienstvereinbarung könne sie nicht durch einen Initiativantrag herbeiführen. Im übrigen habe der Antragsteller die Möglichkeit, die zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen sowie zur Gestaltung der Arbeitsplätze erforderlichen Maßnahmen jeweils im Einzelfall zu beantragen. Zwischen den Verfahrensbeteiligten besteht sonach Streit über Gegenstand und Reichweite des Initiativrechts der Personalvertretung. Es kann nicht zweifelhaft sein, daß der Antragsteller ein schutzwürdiges Interesse daran hat, die insoweit aufgetretenen Zweifel im personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren klären zu lassen.

Entgegen der Auffassung des Beteiligten schließt § 60 Abs. 3 HPVG Initiativen der Personalvertretung mit dem Ziel, den Dienststellenleiter zum Abschluß einer Dienstvereinbarung zu veranlassen, nicht aus.

Die Personalvertretungsgesetze räumen den Personalvertretungen die Befugnis ein, in Angelegenheiten, die ihrer Mitbestimmung unterliegen, Maßnahmen bei der Dienststelle zu beantragen und ihr Anliegen in dem Fall, daß über den Antragsgegenstand keine Einigung erzielt wird, im Verfahren vor der Einigungsstelle weiterzuverfolgen. Mit dieser als Initiativrecht bezeichneten Befugnis hat die Personalvertretung die Möglichkeit, Maßnahmen, die sie im Interesse der Angehörigen der Dienststelle oder der Dienststelle selbst für geboten hält, von sich aus einzuleiten und deren Regelung gegebenenfalls im Verfahren vor der Einigungsstelle gegen den Willen der Dienststelle durchzusetzen. Dieses Initiativrecht verwirklicht den das Personalvertretungsrecht insgesamt beherrschenden Grundsatz der gleichberechtigten Partnerschaft zwischen Dienststelle und Personalvertretung dahin gehend, daß es der Personalvertretung hinsichtlich der Einleitung derjenigen mitbestimmungspflichtigen Maßnahmen, auf die es sich erstreckt, den gleichen Rang wie der Dienststelle gibt. Wie das Bundesverwaltungsgericht in seinen Beschlüssen vom 13. Februar 1976 – BVerwG 7 P 9.74 – (BVerwGE 50, 176 [183]) und – BVerwG 7 P 4.75 – (BVerwGE 50, 186 [196]) ausgeführt hat, wird so sichergestellt, daß derartige Angelegenheiten nicht gänzlich oder unnötig lange ungeregelt bleiben, weil sich die Dienststelle ihrer trotz bestehender Regelungsbedürftigkeit nicht oder nicht rechtzeitig annimmt.

Das Initiativrecht erweitert die gesetzlichen Mitbestimmungsbefugnisse der Personalvertretung jedoch nicht, sondern setzt die Personalvertretung lediglich in den Stand, ihren Mitbestimmungsrechten nach Maßgabe des jeweils anzuwendenden Personalvertretungsgesetzes von sich aus Geltung zu verschaffen, indem sie insoweit eigene Anträge stellt. Das Initiativrecht ermöglicht somit, wie sich aus seiner gesetzlichen Anknüpfung an die Mitbestimmung ergibt, lediglich die Ausübung von Mitbestimmungsrechten in aktiver Form.

Die Mitbestimmung – auch in der Form der Ausübung des Initiativrechts – dient der Erfüllung der Aufgabe der Personalvertretung, die kollektiven Interessen der von ihr vertretenen Beschäftigten wahrzunehmen und auf die Erhaltung oder Wiederherstellung des Friedens in der Dienststelle hinzuwirken. Dieser Auftrag schließt es seinen Wesen nach aus, daß sich die Personalvertretung in die Rolle des Rechtsvertreters oder Sachwalters eines einzelnen Beschäftigten begibt, un dessen individuelle Belange mit ihren Mitteln durchzusetzen. Zwar liegen Initiativen der Personalvertretung in Personalangelegenheiten einzelner Beschäftigter nicht generell außerhalb des Rahmens des ihr eingeräumten Initiativrechts; vielmehr kann sie auch in solchen Angelegenheiten das Tätigwerden der Dienststelle durch eigene Anträge erzwingen, wenn das Unterlassen oder die sachlich nicht gerechtfertigte Verzögerung der beantragten Maßnahme seitens der Dienststelle Belange berührt, die die Personalvertretung wahrzunehmen hat. Damit ist zugleich die Grenze des Initiativrechts der Personalvertretung in solchen Angelegenheiten gekennzeichnet. Denn dieses Recht soll der Personalvertretung lediglich als wirksames Mittel dazu dienen, die Dienststelle im Falle ihrer Untätigkeit zum Handeln zu zwingen, um in dem sich sodann anschließenden Mitbestimmungsverfahren ihre Rechte in der Sache selbst wahrnehmen zu können. Diese durch Sinn und Zweck des Initiativrechts gezogene Grenze überschreitet die Personalvertretung, wenn sie versucht, mit Hilfe ihrer Antragsbefugnis individuelle Anliegen einzelner Beschäftigter durchzusetzen oder unmittelbar Einfluß auf eine im personalpolitischen Ermessen der Dienststelle stehende Entscheidung zu nehmen. Denn die ihr im Rahmen der Mitbestimmung obliegende Überwachungspflicht berechtigt sie weder, den Rechtsschutz oder die Interessenvertretung eines einzelnen Beschäftigten zu übernehmen, noch in das rechtmäßig ausgeübte personalpolitische Ermessen der Dienststelle einzugreifen (vgl. zum letzteren: BVerwGE 61, 325 [330]).

Die dargestellten, durch seine Bindung an die Mitbestimmungsbefugnisse der Personalvertretung vorgegebenen inhaltlichen Grenzen des Initiativrechts und dessen Beschränkung auf die erläuterten Ziele lassen dieses nicht zu einen wirkungslosen Instrument werden. Den Personalvertretungen ist damit vielmehr ein geeignetes und ausreichendes Mittel in die Hand gegeben, um aus der Rolle des passiven, lediglich reagierenden Partners heraustreten und die Dienststelle zwingen zu können, in einer mitbestimmungspflichtigen Angelegenheit einen Vorschlag zu unterbreiten, der sodann im Mitbestimmungsverfahren zu behandeln ist. Damit wird den von der Personalvertretung wahrzunehmenden Belangen genügt, ohne daß die Personalvertretung der Dienststelle die Entscheidung über die jeweilige mitbestimmungspflichtige Maßnahme selbst aus der Hand nennen oder insoweit auch nur in einen „Wettstreit” mit ihr treten kann oder gar in den Stand gesetzt wird, einen ihr vom Personalvertretungsrecht nicht eingeräumten Einfluß auf die Entscheidung selbst zu nehmen.

Hiervon ausgehend erweist sich der Antrag des Antragstellers vom 4. Januar 1980 als eine Maßnahme im Sinne des § 60 Abs. 3 HPVG, die die Grenzen der dort eingeräumten Antragsbefugnis nicht überschreitet.

Entgegen der Auffassung des Beteiligten stellt der Abschluß einer Dienstvereinbarung eine Maßnahme dar, die von der Personalvertretung im Rahmen des § 60 Abs. 3 HPVG beantragt werden kann. Der Begriff „Maßnahme” bezeichnet im Personalvertretungsrecht jedes Tätigwerden der Dienststelle in Angelegenheiten, an denen die Personalvertretung zu beteiligen ist. Er umfaßt Einzelfallregelungen ebenso wie generelle Regelungen in der Form der Dienstvereinbarung, soweit sie beteiligungspflichtige Angelegenheiten betreffen. Anderenfalls wäre die lückenlose Beteiligung der Personalvertretung nicht gewährleistet. Denn auch der Abschluß einer Dienstvereinbarung ist eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme, sofern der Gegenstand der Dienstvereinbarung der Mitbestimmung der Personalvertretung unterliegt. Das wird vollends deutlich, wenn bedacht wird, daß eine solche Dienstvereinbarung den Zweck hat, die Beteiligung der Personalvertretung in einer Vielzahl von Einzelfällen mit gleichem sachlichen Gegenstand zu erübrigen. Der Abschluß einer derartigen Dienstvereinbarung stellt sich mithin als „vorweggenommene” Mitbestimmung dar. Da aber die Personalvertretung – wie oben dargelegt – in mitbestimmungspflichtigen Angelegenheiten initiativ werden darf, ohne insoweit auf besondere sachliche Gegenstände oder Mitbestimmungsformen beschränkt zu sein, hält sie sich auch dann in den Grenzen der ihr in § 60 Abs. 3 HPVG eingeräumten Antragsbefugnis, wenn sie den Abschluß einer Dienstvereinbarung beantragt.

Aus der in § 61 Abs. 1 HPVG enthaltenen Wendung, der Personalrat habe „gegebenenfalls durch Abschluß von Dienstvereinbarungen” in sozialen Angelegenheiten mitzubestimmen, ergibt sich – entgegen der nicht näher erläuterten Auffassung des Beteiligten – nichts Gegenteiliges. Damit ist dem Dienststellenleiter und der Personalvertretung lediglich aufgegeben, in dem jeweiligen Sachzusammenhang zu erwägen, ob der Abschluß einer Dienstvereinbarung zweckmäßiger ist als Einzelregelungen und die jeweilige Beteiligung der Personalvertretung an ihnen. Inwiefern sich daraus eine Beschränkung des Initiativrechts der Personalvertretung entnehmen lassen soll, ist nicht zu erkennen. Verständlich wird diese Ansicht des Beteiligten nur vor dem Hintergrund seiner Rechtsauffassung, der Personalvertretung dürfe nicht die rechtliche Möglichkeit eingeräumt werden, den Dienststellenleiter mittels eines Initiativantrages zum Abschluß einer Dienstvereinbarung zu veranlassen, wenn er eine generelle „Vorwegnahme” der Mitbestimmung nicht für zweckmäßig hält. Derartigen Argumenten kommt aber allenfalls im Zusammenhang mit der Prüfung der sachlichen Berechtigung einer Initiative der Personalvertretung Bedeutung zu, nicht hingegen bei der Bestimmung der Grenzen der in § 60 Abs. 3 HPVG eingeräumten Antragsbefugnis. Diese ist vielmehr, wie nochmals hervorzuheben ist, in den oben dargestellten Grenzen nach Gegenstand und Form nicht beschränkt.

Ob und inwieweit die vom Antragsteller angestrebte entsprechende Anwendung der Vorschriften der Arbeitsstättenverordnung im Bereich des öffentlichen Dienstes allgemein und innerhalb dieses Bereichs möglicherweise nur in einer einzelnen Behörde wie der des Beteiligten rechtlich zulässig und sachlich vertretbar ist, muß in dem nunmehr einzuleitenden Stufenverfahren geprüft werden. Bedenken gegen die Zulässigkeit des darauf abzielenden Initiativantrages des Antragstellers lassen sich entgegen der Auffassung des Beteiligten nicht damit begründen, daß sich der Beteiligte aus verfassungsrechtlichen Gründen gehindert sieht, die angestrebte Dienstvereinbarung mit dem Antragsteller abzuschließen. Denn im vorliegenden Verfahren ist nicht darüber zu entscheiden, ob eine solche Dienstvereinbarung zulässig und sachgerecht ist. Zu prüfen ist lediglich, ob der Antragsteller Sachverhandlungen über ihren Abschluß durch einen Initiativantrag veranlassen darf. Das ist wie dargelegt zu bejahen.

Die Rechtsbeschwerde ist nach alledem unbegründet.

Unterschriften

Fischer, Dr. Schinkel, Nettesheim, Ernst, Dr. Seibert

Fundstellen

Dokument-Index HI1528580