20.09.2013 | Top-Thema Jubiläum: 65 Jahre DW Die Wohnungswirtschaft

Was bedeutete das WGG und was passierte danach?: Die Entwicklungsphasen der Wohnungsgemeinnützigkeit

Kapitel
Gebäudeschild der Neuen Heimat
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Die gemeinnützige Wohnungswirtschaft ist ein besonderer Unternehmenstypus, der mittlerweile mehr als 150 Jahre existiert. Freiwillig haben sich Wohnungsunternehmen bis weit in die erste Hälfte des letzten Jahrhunderts hinein wirtschaftliche und soziale Bindungen und Beschränkungen auferlegt mit dem Ziel, die Wohnversorgung breiter Schichten der Bevölkerung zu verbessern.

Die Geschichte der Wohnungsgemeinnützigkeit beginnt in der Mitte des 19. Jahrhunderts mit der Gründung von Baugesellschaften und Baugenossenschaften. Mit der Einführung der beschränkten Haftpflicht durch das Genossenschaftsgesetz von 1889 erfuhr die Gemeinnützigkeitsbewegung einen deutlichen Schub. Schon 1899 gab es 384 gemeinnützige Wohnungsunternehmen in Deutschland, darunter 289 Genossenschaften. Erst 1930 wurde mit der Gemeinnützigkeitsverordnung eine einheitliche Rechtsgrundlage geschaffen, der im Jahr 1940 das Wohnungsgemeinnützigkeitsgesetz (WGG) folgte.
Mit dem WGG wurden die selbst auferlegten Verpflichtungen zur allgemeinen gesetzlichen Norm. Dadurch wurden die Bedingungen für die Anerkennung als gemeinnütziges Wohnungsunternehmen sowie die Bindungen und Beschränkungen genau geregelt:
• Die Tätigkeit der gemeinnützigen Wohnungsunternehmen war auf den Bau und die Betreuung, die Bewirtschaftung und den Verkauf von Wohnungen sowie auf die Maßnahmeträgerschaft von städtebaulichen Entwicklungs- und Sanierungsmaßnahmen beschränkt.
• Gemeinnützige Wohnungsunternehmen durften für ihre wohnungswirtschaftlichen Leistungen keinen höheren Preis beanspruchen als den, der zur Deckung der Kosten bzw. laufenden Aufwendungen notwendig war.
• Die Genossenschaftsmitglieder und Eigentümer/Gesellschafter eines gemeinnützigen Wohnungsunternehmens erhielten jährlich eine Gewinnbeteiligung von höchstens 4 % ihrer eingezahlten Kapitaleinlage. Überschüsse, die nicht ausgezahlt wurden, mussten wieder zur Erfüllung der gesetzlichen Unternehmensaufgaben verwendet werden.
• Das gesamte Vermögen der Wohnungsunternehmen war an den gemeinnützigen Zweck gebunden (Baupflicht und Reinvestition). Der Stiftungscharakter kam darin zum Ausdruck, dass das Vermögen nur zu einer sozialorientierten Wohnversorgung der Bevölkerung eingesetzt werden durfte.
Als Ausgleich für diese Verpflichtungen wurden die gemeinnützigen Wohnungsunternehmen von der Körperschaft-, Gewerbe- und Vermögensteuer befreit, damit sie ihre Aufgaben trotz der auferlegten Beschränkungen erfüllen konnten. Darüber hinaus gab es Befreiungen bei der Grunderwerbsteuer und Ermäßigungen bei der Grundsteuer. Unter diesen gesetzlichen Rahmenbedingungen agierte die gemeinnützige Wohnungswirtschaft in der Bundesrepublik Deutschland fast 50 Jahre lang und leistete einen erheblichen Beitrag zum Wiederaufbau nach dem zweiten Weltkrieg.2

Wie kam es nach fast 50 Jahren gesetzlich regulierter Wohnungsgemeinnützigkeit zur Aufhebung des WGG?
Die staatliche Unterstützung der Idee der Wohnungsgemeinnützigkeit war viele Jahrzehnte lang politischer und gesellschaftlicher Konsens – bis dieses Einvernehmen Anfang der 1980er Jahre zu bröckeln begann. Die Wohnungsnot der Nachkriegszeit schien überwunden, sogar Leerstände in erheblichem Umfang waren zu verzeichnen. Die christlich-liberale Bundesregierung strebte Steuerentlastungen bei gleichzeitigem Subventionsabbau an. Der Vorwurf der Wettbewerbsverzerrung zugunsten der gemeinnützigen Wohnungsunternehmen stand im Raum, wobei ausschließlich die Steuerbefreiung, nicht jedoch die gesetzlichen Bindungen thematisiert wurden. Und last, not least verlor die Idee der Wohnungsgemeinnützigkeit durch den Skandal bei der Neue-Heimat-Gruppe, der Gegenstand von zwei Parlamentarischen Untersuchungsausschüssen war (Hamburger Bürgerschaft 1983–1986, Bundestag 1986/1987), an Ansehen und Rückhalt in Politik und Bevölkerung – auch wenn in offiziellen politischen und sonstigen Stellungnahmen betont wurde, dass die gemeinnützigen Wohnungsunternehmen nicht in Sippenhaft genommen werden dürften. Auch innerhalb der Dachorganisation der gemeinnützigen Wohnungsunternehmen, dem GGW, gab es eine qualifizierte Minderheit von Unternehmern, die für eine Entlassung aus dem WGG plädierten.
Vor 25 Jahren – genau am 3. August 1988 – trat schließlich das Steuerreformgesetz 1990 in Kraft, in dem auch die Aufhebung des Wohnungsgemeinnützigkeitsrechts zum 31. Dezember 1989 ­geregelt war. Betroffen waren ca. 1.800 gemeinnützige Wohnungsunternehmen, die durch das neue Gesetz auf der einen Seite der Körperschaft-, Gewerbe- und Vermögensteuerpflicht unterworfen, auf der anderen Seite aber auch von den genannten gesetzlichen Bindungen befreit wurden.

Die Wohnungswirtschaft nach Abschaffung des WGG
Das nach Abschaffung des Wohnungsgemeinnützigkeitsrechts herausgebildete Neben- und Miteinander von kommunalen und öffentlichen Wohnungsunternehmen, Wohnungsgenossenschaften und privaten Wohnungsunternehmen sowie privaten Kleinanbietern und Selbstnutzern hat sich als optimale Kombination für den deutschen Wohnungsmarkt erwiesen und macht seine Stärke und Stabilität aus. Dieses deutsche Modell der Wohnungsversorgung hat zu einer hohen Wohnqualität bei bezahlbaren Mieten geführt. Es nimmt damit im europäischen Vergleich eine Ausnahmestellung ein.
Die Idee der (freiwilligen) Wohnungsgemeinnützigkeit spielt in den Geschäftsmodellen vieler Unternehmen immer noch eine wichtige Rolle. Insbesondere die im GdW und seinen Mitgliedsverbänden organisierten Wohnungsunternehmen verfolgen ein nachhaltiges Geschäftsmodell, das ökonomischen Erfolg mit ökologischen und sozialen Zielen verbindet. Nicht zuletzt deshalb ist es bis heute gelungen, die soziale Balance aufrecht zu erhalten und das soziale Umkippen ganzer Quartiere und Stadtteile zu verhindern. Immerhin 413 Wohnungsunternehmen führen noch heute den Begriff „gemeinnützig” im Namen, davon 324 in den alten und 89 in den neuen Ländern.

Politisch hochaktuell: Kann eine neue Wohnungsgemeinnützigkeit mehr bezahlbaren Wohnraum schaffen?
Die gesetzliche Wohnungsgemeinnützigkeit war und ist für die einen das westdeutsche Pendant zur staatlichen Wohnungswirtschaft der DDR mit angeblich ungerechtfertigten und wettbewerbsverzerrenden Privilegien, für andere ist sie aber auch heute noch ein legitimes Instrument der Wohnungspolitik zur Sicherung bezahlbaren Wohnens für Haushalte mit niedrigem Einkommen. Die jüngste politische Initiative der Bundestagsfraktion DIE LINKE belegt dies.
Jedoch: Die Wohnungswirtschaft hat kein Interesse an einer neuen gesetzlichen Wohnungsgemeinnützigkeit. Die Errungenschaften der Nach-WGG-Zeit dürfen nicht durch die Zwangseinführung einer neuen Wohnungsgemeinnützigkeit mit den entsprechenden Bindungen beseitigt werden. Auch freiwillig würde sich heute kaum ein Wohnungsunternehmen – trotz steuerlicher und ggf. anderer Vorteile – diesen Bindungen unterwerfen, noch dazu, wenn die gesetzlichen Rahmenbedingungen so restriktiv ausgestaltet wären wie im Antrag der Fraktion DIE LINKE. Die Wohnungsunternehmen sind keine Bedarfsdeckungseinrichtungen, sondern Unternehmen, die im Wettbewerb mit anderen am Markt agieren.
Die kommunalen Wohnungsunternehmen wollen keine Beschränkung ihres Geschäftskreises, da sie sonst die vielfältigen Aufgaben, gerade auch bei der Stadtentwicklung und im sozialen Bereich, nicht erfüllen könnten. Sie verfügen hier über eine breit gefächerte Kompetenz und sind weithin anerkannte und geschätzte Partner der Kommunen. Restriktive Bindungen würden viele Nachteile für ihr unternehmerisches Handeln mit sich bringen. Die Wohnungsgenossenschaften wären insbesondere auch bei der am Mitgliedernutzen ausgerichteten Erfüllung ihres genossenschaftlichen Förderauftrages eingeschränkt.
Die Politik in Bund und Ländern sowie auf kommunaler Ebene ist vielmehr an anderen Stellen gefordert, um bezahlbares Wohnen zu sichern. Aus Sicht der Wohnungswirtschaft sind dafür folgende Maßnahmen zwingend erforderlich:
• Fortsetzung der sozialen Wohnraumförderung mit Zweckbindung
• flexible Handhabung der Wohnraumförderung, u. a. durch vermehrten Einsatz der mittelbaren Belegung
• Anpassung des Wohngeldes an die steigenden Wohnkosten
• Aufstockung der Städtebauförderung
• Bereitstellung ausreichender Flächenpotenziale durch die Kommunen zu bezahlbaren Preisen
• Kooperationsvereinbarungen mit den Kommunen, bedarfsgerechte und energetische Quartierskonzepte etc.
• Vereinfachte Planungsverfahren

Wenn die richtigen Anreize gesetzt sowie die bestehenden Instrumente zielgerichtet und intelligent genutzt werden, kann die Versorgung der Bevölkerung mit bezahlbaren, alters- und klimagerechten Wohnungen gesichert werden. Die im GdW über die Regionalverbände organisierten Wohnungsunternehmen haben dazu in der Vergangenheit schon überdurchschnittlich viel beigetragen und werden das auch in Zukunft tun.

Dr. Christian Lieberknecht, Geschäftsführer des GdW, Berlin

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