20.09.2013 | Top-Thema Jubiläum: 65 Jahre DW Die Wohnungswirtschaft

Verkauf öffentlicher und kommunaler Wohnungsunternehmen: Was Gold wert ist ...

Kapitel
In Flensburg übernahm der SBV die Bestände des kommunalen Wohnungsunternehmens, als dieses von der Stadt verkauft werden sollte
Bild: SBV Flensburg

Was Gold wert ist, sollte man nicht versilbern: Ab 2004 kam es in Deutschland in erheblichem Umfang zur Veräußerung öffentlicher und kommunaler Wohnungsunternehmen sowie der Tochtergesellschaften von Industrieunternehmen, die früher der Wohnraumversorgung der Mitarbeiter/innen dienten. Der Autor – Präsident des GdW von 2001 bis 2011 – beschreibt, was zu dieser Entwicklung geführt hat und wie die Verkäufe heute zu bewerten sind.

Eine Ursache für die Veräußerungen von Wohnungsbeständen in großem Stil war die Steuerbefreiung der Erlöse aus dem Verkauf von Beteiligungen, die ab 2001 unter der rot-grünen Bundesregierung beschlossen wurde. Die steigende Verschuldung der Gebietskörperschaften war ein weiterer Anlass. Außerdem nährten die weitgehend ausgeglichenen oder – vor allem in Ostdeutschland – sogar von Überangebot gekennzeichneten Wohnungsmärkte sowie ein radikal marktorientierter Mainstream die Illusion, Wohnungsgesellschaften der öffentlichen Hand könnten ohne negative Folgen für die Mieter/innen sowie die Stadt- und Quartiersentwicklung privatisiert werden.
Die an den Transaktionen und deren Finanzierung verdienenden Heerscharen von Beratern und Bankern sowie gut dotierte Lobbyisten – nicht selten ehemalige Politiker – nahmen im Sinne der Veräußerung Einfluss auf die öffentliche und veröffentlichte Meinung sowie die politische Debatte. Da wurde argumentiert, das frische Kapital, das im Zuge der Transaktion nach Deutschland fließen würde, fördere den Neubau und die Modernisierung und das externe Know-how steigere die Effizienz der Wohnungsunternehmen. Diese Argumentation erwies sich schon bald als ausschließlich interessengeleitet und ohne Wahrheitsgehalt. Die Finanzierung der Käufe erfolgte weit überwiegend mit Fremdkapital (Leverage-Effekt), das dann nicht bei den Käufern als Schulden verblieb, sondern in die Bilanzen der gekauften Wohnungsunternehmen „gemergert“ wurde.

Erhoffte und eingetretene Effekte
Diese Finanztransaktion steigerte deren Verschuldungsquote extrem, machte Neubau und umfassende Modernisierung unmöglich. Manchmal standen nicht einmal ausreichend Mittel für notwendige Instandhaltung zur Verfügung. Hinzu kam: Die Private Equity-Branche dachte beim Einstieg in das Wohnungsunternehmen meist schon wieder an den Ausstieg. Das führte dazu, dass sich die Modernisierung und – schon gar nicht – der Neubau von Wohnungsbeständen bei den sich daraus ergebenden relativ kurzen Amortisierungszeiträumen sowieso nicht rechneten. Die immobilienökonomische Realität stand im krassen Widerspruch zu den prophezeiten positiven Effekten für den Wohngebäudebestand in Deutschland, der immerhin rund 50 % des gesamten Volksvermögens ausmacht.
Bei den früheren privaten Eigentümern wurden die Verkaufserlöse in das „Kerngeschäft” des Unternehmens investiert, und die öffentlichen Gebietskörperschaften stopften Haushaltslöcher oder bauten Verschuldung ab. Das verfügbare Kapital für Wohnimmobilien wurde nicht nur nicht gesteigert, im Gegenteil, die Investitionskraft der Wohnungswirtschaft wurde geschwächt.
Es war im Übrigen generell eine „Milchbubenrechnung”, wenn behauptet wurde, man könne durch den Verkauf von Wohnungsgesellschaften die öffentlichen Haushalte sanieren. Der einmalige Kapitalzufluss leistete meist keinen dauerhaften Sanierungsbeitrag. Dazu hätten die strukturellen Defizite beseitigt werden müssen. Die einmaligen Einnahmen schmolzen dahin wie Schnee in der Sonne und der ursprüngliche Schuldenstand wurde meist sehr bald wieder erreicht. Jetzt war die Kommune allerdings „wohnungslos”. Zwei besonders folgenschwere Beispiele: Der Total-Ausverkauf der Wohnungsgesellschaften in Wilhelmshaven und Dresden.
Die ehemals kommunale Gesellschaft in Wilhelmshaven wurde sogar mehrmals weiterverkauft – mit verheerenden Folgen für die Substanz. Die wiederholt angefallenen Transaktionskosten hätten ein komfortables Modernisierungsprogramm für die Wohnungsbestände des Unternehmens ermöglicht. Im Übrigen: Nach wenigen Jahren war das Defizit im Haushalt Wilhelmshavens wieder genauso hoch wie vor dem Verkauf.

Politische und ökonomischen Fehleinschätzungen
Dieser ökonomischen Fehleinschätzung unterlag sogar das Bundesverfassungsgericht, als es im Oktober 2006 in der Urteilsbegründung zur Ablehnung von Sanierungsbeihilfen für das Land Berlin darauf verwies, es könne zur Konsolidierung seines Haushalts und zum Abbau der Verschuldung die städtischen Wohnungsunternehmen verkaufen. Der Sachverständigenrat zur Beurteilung der gesamtwirtschaftlichen Lage unter Vorsitz von Prof. Bert Rürup, korrigierte das höchste deutsche Gericht mit dem Hinweis, dass ökonomisch die gegebene Empfehlung auf einem rechnerischen Irrtum beruhe. Denn bei wirtschaftlicher Ermittlung des Kaufpreises entspricht dieser der abgezinsten Summe der künftigen Mieteinnahmen (Ertragswert-Methode). Das bedeutet ein Null-Summen-Spiel: Mit dem Verkauf verzichtet die Stadt genau auf die – abgezinsten – Mieteinnahmen der Zukunft, die dem heutigen Kaufpreis entsprechen. Versucht man durch Erhöhung des Kaufpreises einen größeren Reibach zu machen, werden die Mieten entsprechend erhöht, und die generelle Aussage gilt auch wieder – aber mit der Folge starker Belastungen für die Mieter/innen.
Meist verschleuderte man aber die Wohnungsunternehmen viel zu billig, wie das Beispiel des 2004 erfolgten Verkaufs der GSW durch den Berliner Finanzsenator Thilo Sarrazin zeigt. Wenn man den heutigen Börsenwert dieses Unternehmens – trotz der zeitweiligen Führungsprobleme – betrachtet, kann man in Hinblick auf die Ignoranz der damals handelnden Politiker schier verzweifeln. Die Sanierungsillusion der Kämmerer wurde vor allem durch ihre mittelalterliche Rechnungslegung begünstigt: Die Kameralistik erfasst den einmaligen Geldzufluss, nicht aber den dauerhaften Vermögensverlust und den Verzicht auf künftige Einnahmen.
Besonders absurd war in diesem Zusammenhang auch der Verkauf der GAGFAH, einer 100%igen Beteiligung der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte (BfA). Von der schwarz-gelben Bundesregierung 1995 beschlossen, konnte der Verkauf jahrelang dennoch verhindert werden. Ich war zu dieser Zeit Vorstandsvorsitzender der BfA und Aufsichtsratsvorsitzender der GAGFAH und erinnere mich noch gut an die taktisch variantenreichen, aber legitimen Abwehrkämpfe. Dass dann ausgerechnet unter der rot-grünen Bundesregierung der Verkauf exekutiert wurde, ist vor allem der Uneinsichtigkeit und Unwissenheit des damaligen Bundesarbeitsministers Walter Riester geschuldet. Der Erlös aus dem Verkauf der GAGFAH
reichte dann gerade für knapp drei Tage zur Finanzierung der Rentenausgaben.
Auch ein grundlegender Know-How-Transfer war keineswegs festzustellen. Im Gegenteil, viele aus der angelsächsischen Finanzwirtschaft oder anderen Wirtschaftsbereichen kommenden Manager scheiterten kläglich. Erfolg an der Spitze der nun kapitalmarktorientierten Wohnungsunternehmen hatten meist aus der deutschen Immobilienbranche stammenden Manager, denen es gelang, die Balance herzustellen zwischen den Erwartungen und Anforderungen der neuen Anteilseigner und den besonderen Bedingungen der in Deutschland regional sehr ausdifferenzierten Wohnungsmärkte sowie der – gerade auch regulativen – Behandlung der Wohnung in Deutschland als Wirtschafts- und Sozialgut.
Widerstand
Es formierte sich Widerstand: Der Mieterbund und die Wohnungsverbände warnten vor dem Verkauf der kommunalen und öffentlichen Wohnungsvermögen. Der GdW veranstaltete im November 2005 eine große Konferenz in Hannover, auf der die in kommunalem Besitz befindlichen Gesellschaften als unverzichtbar identifiziert wurden. Auf dieser gut besuchten und in der interessierten Öffentlichkeit aufmerksam verfolgten Tagung wurde der Begriff der „Stadtrendite” geprägt. Damit sollte kurz und knapp deutlich gemacht werden, dass die öffentlichen Wohnungsunternehmen zusätzlich zur betriebswirtschaftlichen Rendite umfangreiche Leistungen für die Stadt und die Quartiere sowie deren Bewohner/innen erbrachten. Damit sollte auch einer fatalen Schieflage in der politischen Debatte entgegen gewirkt werden: denn in dieser wurde verbreitet, dass die neuen Eigentümer wesentlich höhere Renditen mit den Wohnungsunternehmen erwirtschaften als es vorher der Fall gewesen sei.
Dabei unterschieden die Diskutanten jedoch leider nicht zwischen Eigenkapital- und Gesamtkapitalrendite. Natürlich erreicht man bei einem sehr hohen Einsatz von Fremdkapital – wie das bei den Transaktionen üblich war – und relativ niedrigen Zinsen zwangsläufig eine sehr hohe Eigenkapitalrendite, selbst wenn das Unternehmen im Kerngeschäft nicht effizienter wird. Diesem Effekt hätte man sich nur durch Selbstmord entziehen können.
Später widmete sich auch die empirische ökonomische Forschung der „Stadtrendite”, die eben gerade nicht „statt”, sondern additiv zur betriebswirtschaftlichen Rendite erwirtschaftet wurde und von den nicht-kapitalmarktorientierten Wohnungsunternehmen auch heute erwirtschaftet wird. Insbesondere durch den Rückzug der neuen Eigentümer aus der Stadt- und Quartiersentwicklung sowie den Projekten der Sozialen Stadt wurde der Wegfall der „Stadtrendite” offensichtlich. Es entstand eine öffentliche Debatte auf vielen gesellschaftlichen und politischen Ebenen.
Noch sehr gut erinnere ich mich an die bei diesen Diskussionen erforderliche hohe Frustrationstoleranz, um die vielen dümmlichen Argumente ertragen zu können. So wurde ich auf einem Podium von einem forschen Vertreter der New Economy mit dem Hinweis attackiert, ich müsse mich ja gegen die Privatisierung öffentlicher Wohnungsunternehmen aussprechen, sei ich doch Exponent der Old Economy. Meine Entgegnung lautete, dass die geringe Lebenserwartung seines Geschäftsmodells den Privatisierungsbefürworter mit Sicherheit davor schütze, je zur Old Economy zu gehören. Die kurze Geschichte dieser Transaktionen und der anhaltendende Erfolg der auf Nachhaltigkeit ausgerichteten Wohnungswirtschaft beweisen dies zudem eindrücklich.

Politische Irrwege und Neubewertungen
Besonders eindrucksvoll waren immer wieder die Debatten mit dem damaligen Berliner Senator für Finanzen, Thilo Sarrazin, der die städtischen Wohnungsunternehmen mit der gleichen Zuneigung betrachtete, wie ein Bauer seine Kühe: Entweder melken oder schlachten. Später räumte er allerdings ein, dass es falsch gewesen sei, die GSW zu veräußern. Die politische Debatte über diese Transaktion hatte jedoch für die verbliebenen sechs Berliner Wohnungsunternehmen positive Folgen. Sie führte zur Durchsetzung eines wertorientierten Managements. Der Senator praktizierte in diesem Zusammenhang einen einfachen, aber schlüssigen Steuerungsansatz über definierte und vorgegebene Renditekennzahlen und -erwartungen, die auf dem Cash-Flow basierten. Die Ergebnisse waren überzeugend und haben Sarrazin bewogen, seine Verkaufsentscheidung noch kritischer zu sehen.

Kommunale Sünden- und Glücksfälle
Der größte Verkauf eines kommunalen Wohnungsunternehmens fand 2006 in Dresden statt und war nur möglich, weil auch einige Mitglieder der PDS im Stadtrat dafür stimmten. Seitdem weist die Stadtentwicklung in Dresden erhebliche Defizite auf, und die Neugründung einer städtischen Wohnungsgesellschaft wird diskutiert.
Die heißeste Debatte vor Ort löste der vom grünen Oberbürgermeister Salomon betriebene Verkauf der Freiburger Wohnungsgesellschaft aus. Vorschläge von vbw und GdW – unterstützt durch den früheren SPD-OB von Freiburg – für ein „Genossenschaftsmodell”, wie es z. B. 2006 in Flensburg (Kauf der kommunalen WoBau durch den SBV), 2005 im Kreis Pinneberg (wo die kommunale GeWoGe nicht im Höchstpreisverfahren, sondern an eine eigens gegründete Genossenschaft „Neue GeWoGe eG” verkauft wurde) oder in Borken (hier übernahm die WohnBau Westmünsterland eG im Dezember 2007 über ihre Tochter Kreisbauverein GmbH die Kommunale Siedlungs- und Wohnungsbaugesellschaft mbH) sehr erfolgreich praktiziert worden war, ignorierte Herr Salomon. Also musste auch in Freiburg Widerstand mobilisiert werden: Mehrmals sprach ich mich auf öffentlichen Veranstaltungen – im Übrigen gemeinsam mit dem Mieterbund-Präsidenten Dr. Rips – deutlich gegen den Verkauf der stadteigenen Wohnungsgesellschaft aus. Es gelang eine Solidarisierung gegen den Verkauf auch der Bürgerinnen und Bürger zu erreichen, die keine Mieter/-innen der kommunalen Wohnungsgesellschaft waren. Beim Bürgerentscheid stimmten 2006 dann 70,4 % gegen die Privatisierung. Dies und die in der Zwischenzeit vorliegenden Erfahrungen mit einigen Verkäufen waren dann wesentlicher Anlass für eine politische Wende in dieser Frage. Neulich sagte mir ein einflussreicher Freiburger Kommunalpolitiker, er – und wohl auch der wiedergewählte OB Salomon –, sei recht froh darüber, am Verkauf gehindert worden zu sein.
Ein ähnlichen Sinneswandel gab es auch in Berlin. Weil man die soziale Funktion und die „Stadtrendite” der städtischen Gesellschaften erkennt und anerkennt, soll ihr Bestand durch Zukauf und Neubau wieder erheblich steigen. Die weiter wachsende Bedeutung der kommunalen Wohnungsunternehmen bei der Wohnraumversorgung breiter Schichten der Bevölkerung und im Hinblick auf den steigenden gesellschaftlichen Bedarf an Quartiers- und Stadtentwicklung macht sie mehr denn je unverzichtbar.
Denn: Was Gold wert ist, soll man nicht versilbern.

Lutz Freitag, Aufsichtsrat GEWOBAG Wohnungsbau-AG Berlin, ehemaliger GdW-Präsident

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