03.07.2013 | Top-Thema Bezahlbares Wohnen

Wohnungsneubau – vom Stiefkind zur Chefsache?: Bezahlbares Wohnen in der Stadt

Kapitel
Schematische Darstellung direkter und indirekter Markt-effekte beim Bau von Wohnungen im mittleren Preissegment
Bild: RegioKontext

In vielen Städten sind bezahlbare Wohnungen inzwischen Mangelware. Immerhin die Hälfte der deutschen Bevölkerung wohnt in diesen Wohnungsmärkten. Entspannung ist nicht in Sicht, auch weil nicht ausreichend neue preiswerte Mietwohnungen entstehen. Welchen Beitrag der Wohnungsneubau leisten kann und auf welchen Ebenen an welchen Stellschrauben zu drehen ist, zeigt eine Studie im Auftrag bau- und wohnungswirtschaftlicher Verbände auf. Auftaktbeitrag zu einer Serie zur Wohnraumförderung in den Bundesländern.

Weil die Haushalte im Durchschnitt immer kleiner werden, steigt ihre Zahl und damit die Nachfrage nach Wohnraum auch mittelfristig weiter an – nach aktuellen Prognosen bundesweit noch 10 bis 15 Jahre, so dass zu den derzeit rund 40 Mio. Haushalten noch rund 1 Mio. hinzukommen. Da sich das Wohnen in der Stadt zunehmender Beliebtheit erfreut, steigt vor allem in den Großstädten die Nachfrage nach Wohnraum. Die Folge: Es entstehen vornehmlich im unteren und mittleren Preissegment zu wenig neue Wohnungen. Daher steigen in stark nachgefragten urbanen Wohnungsmärkten die Wiedervermietungsmieten teils deutlich an. Das führt zu steigenden Wohnkostenbelastungen, die besonders Haushalte mit niedrigem Einkommen, zunehmend aber auch mittlere Einkommen, betreffen.

Warum entstehen derzeit zu wenig bezahlbare Mietwohnungen?
Zum einen: Wichtige Investoren, die früher für einen Großteil des Neubaus an bezahlbaren Wohnungen gesorgt haben, sind teilweise weggebrochen. Bahn und Post, andere bundes- und landeseigene Unternehmen, aber auch große private Firmen bauen schon seit langem keine Wohnungen mehr. Viele ehemals gemeinwohlorientierte Wohnungsunternehmen sind zudem verkauft worden, Wohnungsgenossenschaften erweitern kaum noch ihre Bestände. Auch kleinteiliger Mietwohnungsbau von Mittelständlern – z. B. als Altersabsicherung – findet nur noch selten statt. Zum anderen: Dass gerade von Mittelständlern oder kleineren Genossenschaften kaum noch Wohnungen gebaut werden, liegt auch daran, dass Bauen zunehmend aufwändig geworden ist: „Projektentwicklung für Wohnungsbau? Das gab es früher gar nicht“, sagte einer der befragten Experten. Heute geht es nicht ohne hochgradige Professionalisierung. Hinzu kommen Auflagen für bauliche Mindeststandards, die sich regelmäßig verschärfen – insbesondere bei den Vorgaben durch die Energieeinsparverordnung (EnEV).
Das alles verteuert das Bauen – aber nicht allein: So sind die Bodenpreise in etlichen Städten teils dramatisch angestiegen. Hinzu kommt: Die öffentliche Wohnungsbau-Förderung durch zinsverbilligte Darlehen ist für viele Investoren derzeit nicht besonders attraktiv. Aufgrund niedriger Kapitalmarktzinsen erscheint den Investoren freifinanzierter Wohnungsbau ohne Auflagen oder Bindungen offenbar als interessantere Alternative. Entsprechend werden neue Wohnungen zur Zeit vorzugsweise im gehobenen Segment gebaut.
Um unter diesen Voraussetzungen mehr Neubau vor allem von preisgünstigen Wohnungen zu ermöglichen, müssen Bund, Länder und Kommunen gezielt auf die Rahmenbedingungen Einfluss nehmen. Idealerweise geschieht dies im gemeinsamen Schulterschluss.

Was können die Kommunen tun?
Hier muss Wohnungsbau Chefsache werden. Ein entsprechender politischer Grundkonsens muss formuliert, als Konzept breit verankert und von der Verwaltung umgesetzt werden: „Wohnungsbau genießt bei uns höchste politische Priorität“ – auch in der Abwägung unterschiedlicher Interessen. Ansatzpunkte gibt es z. B. auch bei den Baulandpreisen. Einige Städte machen beim Verkauf städtischer Grundstücke vor, wie man Baulandpreise dämpfen kann. Ein Stichwort dabei ist die Konzeptvergabe kommunaler Baugrundstücke – also nicht nach Höchstpreis, sondern nach dem besten städtebaulichen Konzept – insbesondere im Hinblick auf Entlastungswirkungen für den Wohnungsmarkt und den Erhalt der sozialen Mischung. Nachzudenken ist auch über eine verbindliche zeitliche Begrenzung von Genehmigungsprozessen – etwa „Erteilung einer Baugenehmigung innerhalb maximal eines Jahres“.

Was können die Länder beitragen?
Die Förderprogramme sollten vereinfacht und müssen vor allem stärker regionalisiert werden, damit gezielt dort gefördert werden kann, wo der Bedarf am größten ist. Es muss auch wieder mehr über eine Förderung durch Zuschüsse nachgedacht werden, da dies direkt zu Baukostensenkungen führen kann. Denn aktuell existiert zuvorderst ein Baukostenproblem, weniger ein Finanzierungsproblem. Die Förderung über zinsverbilligte Darlehen könnte man durch eine deutliche Verlängerung von Darlehenslaufzeiten attraktiver machen – indem man die niedrigen Zinsen über einen deutlich längeren Zeitraum zusichert, als Banken dies anbieten. Lange Laufzeiten können zudem mit entsprechen lang laufenden Bindungen verknüpfen – wodurch preiswerter Wohnraum für einen längeren Zeitraum gesichert werden kann.

Was hat der Bund auf der Agenda?
Unstrittig ist: Die Anforderungen an die soziale Wohnraumförderung steigen. Daher sind die Kompensationsmittel des Bundes auch über 2014 hinaus erforderlich – und müssten sogar aufgestockt werden. Die Länder brauchen diese Finanzierungsbasis für das soziale Bauen!
Um Zielgenauigkeit herzustellen, sollten die Mittel zweckgebunden sein. Der Bund muss mithelfen, das Bauen und Bewirtschaften von Immobilien wieder attraktiv zu machen – auch durch die Anpassung des linearen Abschreibungssatzes von 2% auf 4%. Ziel ist hier steuerliche Neutralität, wenn Wohnungsbau gegenüber anderen Anlageformen wieder eine Alternative werden soll. Diese Anpassung wäre absolut sachgerecht (Stichwort: zunehmende technische Ausstattung der Gebäude). Rechnerisch bedeutet dies eine lineare Abschreibung von zunächst 25 Jahren. Da aber jede neue Investition, die heute in der Regel nach 25 Jahren erforderlich ist, wieder über 25 Jahre abzuschreiben ist, verlängert sich die tatsächliche steuerliche Nutzungsdauer auf 50–75 Jahre.
Die kontinuierliche Verteuerung des Bauens muss gestoppt werden – auch durch eine temporäre Verschnaufpause bei der Energieeinsparverordnung. Die Verschärfung ca. alle drei Jahre hemmt Investitionen. Sie passt nicht zu den langen Planungs- und Investitionszyklen der Wohnungswirtschaft. Ein weiterer wichtiger Impuls können Emissionsziele für zusammenhängende Immobilienbestände sein. Maßnahmen zur energetischen Ertüchtigung erfolgen meist auf der Ebene des einzelnen Gebäudes und nicht im Kontext der umgebenden Bebauung. Jedoch wäre gerade auf der Quartiersebene häufig ein konsistentes „Anfassen“ z. B. eines gesamten Blocks sinnvoller. Was spricht dagegen, hier – ähnlich wie beim Kooperationsvertrag – statt für ein einzelnes Objekt für ein komplettes Wohnungsportfolio oder ein Quartier ein Gesamt-Emissionsminderungsziel vorzugeben (z. B. 50 % weniger CO2 bis 2020)? Die Freiheit der Entscheidung über die Umsetzung beim Eigentümer zu belassen, würde bewirken, dass nicht jedes Objekt auf das vorgeschriebene energetische Niveau angehoben werden muss, sondern dass einzelne hoch-effiziente Sanierungen auch weniger umfängliche Sanierungen in der Gesamtbilanz kompensieren – eine Chance, preiswerte Bestände eingemischt zu erhalten. Auf diese Weise ließe sich zudem den Aspekt der Energieversorgung besser integrieren. Dieser Ansatz eröffnet neue Bezugsgrößen für die energetische Sanierung, zumal dezentrale Energiesysteme sinnvollerweise auf der Block- oder Quartiersebene (und nicht nur für das einzelne Objekt) zu konzipieren sind.

Ergänzender „Förderweg Mittelsegment“
So notwendig die Förderung des Wohnungsneubaus im unteren Preissegment ist: das allein reicht in vielen Regionen nicht aus. Zum einen erfordert der Neubau im unteren Segment einen vergleichsweise hohen Förderaufwand, zum anderen gibt es zunehmend auch im mittleren Segment Handlungsbedarf. Gerade im mittleren Segment ist zusätzlicher Wohnungsbau für Investoren leichter zu finanzieren. Dementsprechend bedarf es eines geringeren Förderauwands, um Mieten auf ein moderates Niveau zu begrenzen. Werden 100 Wohneinheiten im mittleren Wohnungsmarktsegment gebaut und von 100 Haushalten mit mittleren Einkommen bezogen, suchen entsprechend weniger Haushalte nach einer Wohnung – was sie auch im unteren Segment taten. Ein Großteil dieser Haushalte macht zudem im selben Ort eine Wohnung frei, wiederum auch im unteren Segment. Mehr Wohnungsbau „in der Mitte“ kann also auch eine Entlastung im unteren Wohnungsmarktsegment bewirken. Das muss genutzt werden.
1. Ein ergänzender Förderweg, der gezielt dieses Mittelsegment in den Blick nimmt, und
2. eine wirksame Verknüpfung zum unteren Segment – nach dem Motto: Wohnungen „in der Mitte“ fördern, dafür aber (mehr) Belegungs- bindungen „unten“ bekommen – sind erforderlich.
Die notwendigen Instrumente liegen mit der vereinbarten Förderung und der mittelbaren Bindung im Grundsatz schon vor. Mit einer zusätzlichen Förderung für die angespannten urbanen Wohnungsmärkte sowie für das mittlere Preissegment, kann kurzfristig eine wirksame Entlastung auf den angespannten Märkten auch im unteren Segment geschaffen werden. Insbesondere kommunale Wohnungsunternehmen, Genossenschaften und weitere sozial verantwortlich handelnde Wohnungsanbieter können auf diese Weise durch mehr Neubau die Entlastungseffekte insgesamt maximieren.

Fazit
Benötigt werden also zusätzliche Förderprogramme der Länder für das Mittelsegment. Sie sind auf stark angespannte Regionen zu konzentrieren. Und: Sie sollten über eine Aufstockung der Kompensationsmittel durch den Bund mitfinanziert werden. Dies soll auch verhindern, dass ein neuer „Förderweg Mittelsegment“ zu Lasten der klassischen sozialen Wohnraumförderung geht.
Im Mittelsegment können Fördermittel besonders wirkungsvoll sein – wenn schlanke Förderverfahren den Wohnungsbau mit mittleren Mieten attraktiver machen. Je nach „Strickmuster“ der Programme könnte dadurch ein zusätzlicher Neubau zehntausender zusätzlicher Wohnungen „für die Mitte“ angeschoben und über mittelbare Bindung auf das untere Segment gelenkt werden – und das in den Zentren des starken Wohnungsbedarfs.

Arnt von Bodelschwingh, Regiokontext GmbH Berlin
Prof. Dr. Götz von Rohr, Regiokontext GmbH Berlin
Olaf Keßler, Regiokontext GmbH Berlin

Schlagworte zum Thema:  Wohnraum, Wohnung, Soziale Wohnraumförderung

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