Mit Sozialen Erhaltungsverordnungen wollen Städte verhindern, dass Altmieter aus Boom-Vierteln verdrängt werden. Ob ein Quartier für den Milieuschutz taugt, wird mit Grobscreenings entschieden – oft mit negativen Folgen für den Städtebau. Empirica hat 51 Gutachten bewertet und erkennt Schwächen.
In den vergangenen zehn Jahren hat die Zahl der sogenannten Milieuschutz-Gebiete vor allem in deutschen Großstädten mit angespanntem Wohnungsmarkt zugenommen. Steigende Mieten oder Immobilienpreise und damit die Verdrängung der angestammten Mieter sollen so verhindert oder zumindest abgeschwächt werden. Modernisierungen, Umbauten und Nutzungsänderungen sind unter dem Milieuschutz genehmigungspflichtig. Vor allem die Berliner Wohnungspolitik setzt immer häufiger auf das Instrument "Soziale Erhaltungsverordnung". 60 Viertel sind in der Hauptstadt mittlerweile geschützt (Stand August 2020).
Um eine Soziale Erhaltungsverordnung nach § 172 Baugesetzbuch (BauGB) erlassen zu dürfen, wird in der Regel ein Gutachten vorausgesetzt, das Stadtgebieten "bescheinigt", dass sie von Gentrifizierung besonders betroffen sind. Das ist alleine schon deshalb ratsam, da diese Mieterschutz-Verordnungen massiv in die Grundrechte von Wohnungs- und Hauseigentümern eingreifen und Angriffsfläche für Klagen bieten kann.
Das Forschungsinstitut Empirica hat im Auftrag des Vereins zur Förderung von Wohneigentum in Berlin (VWB) 51 Milieuschutz-Gutachten aus Berlin und Hamburg analysiert und kommt zu dem Schluss, dass diese sogenannten Grobscreenings oder Plausibilitätsprüfungen – nicht alle sind öffentlich – gravierende methodische Schwächen aufweisen.
Milieuschutz-Gutachten: Methodische Schwächen
Empirica bemängelt unter anderem, dass die Ergebnisse der untersuchten Gutachten in vielen Fällen nicht stringent anhand der darin aufgeführten Analyse und Befragungen nachvollzogen werden können. Die Methodik beinhaltet demnach Probleme hinsichtlich der Repräsentativität und der Reliabilität der Befragung sowie der Validität der verwendeten Indikatoren.
"Das schwache methodische Niveau ist erstaunlich, da in den zurückliegenden Jahrzehnten viele Gutachten geschrieben wurden. Aber ein wissenschaftlicher Austausch dazu findet bisher nicht statt." Prof. Dr. Harald Simons, Vorstand der Empirica AG
Milieuschutzgebiete werden nicht nur in Berlin und Hamburg, sondern auch in München, Frankfurt am Main, Köln, Leipzig, Münster, Mainz und Göttingen immer häufiger ausgewiesen oder diskutiert. Neben genehmigungspflichtigen Modernisierungen gibt es mancherorts auch Einschränkungen bei der Umwandlung von Miet- in Eigentumswohnungen sowie ein Vorkaufsrecht für die Bezirke.
Milieuschutz-Kriterien: keine gesetzlichen Vorgaben
Zur Ausweisung eines sozialen Erhaltungsgebietes müssen die zuständigen Behörden prüfen, ob die Voraussetzungen in dem Viertel überhaupt erfüllt sind. Hier kommen meistens die erwähnten Gutachten ins Spiel – die sich an bestimmten Kriterien entlanghangeln. Wie diese anzuwenden sind, dafür gibt es keine gesetzlichen Vorgaben. Auch an einschlägiger Rechtsprechung hapert es.
"Wenn es keine transparente und einheitliche Methodik für die Gutachten gibt, dann stellt sich für uns die Frage nach dem objektiven Wert solcher Untersuchungen." Jacopo Mingazzini, VWB-Vorstandschef
Kernstück aller Gutachten ist eine schriftliche Bevölkerungsbefragung. Empirica kritisiert, dass nur in wenigen Fällen der Zusammenhang zwischen dem gewählten Indikator und den Kriterien "Aufwertungspotenzial", "Aufwertungsdruck", "Verdrängung" sowie "städtebauliche Folgen" belegt wird. Besonders unzureichend sei der Verzicht auf Vergleichszahlen bei "harten" Indikatoren, wie Einkommen, Bildungsabschluss oder Erwerbsbeteiligung.
Einen Antrag auf ein Milieuschutz-Grobscreening – hier ein Beispiel aus Berlin-Neukölln – kann dem VWB zufolge jeder stellen. Der Verein kritisierte auch die pauschalisierte Vorgehensweise.
Städtebauliche Folgen: "Käseglocke Rentnergebiet"?
"Auch ein Anstieg der Neuvertragsmieten in einem Gebiet ist noch kein Indiz für eine Aufwertung, sondern zunächst nur ein Indiz für eine Wohnungsknappheit – die aber in der ganzen Stadt vorliegt", erklärt Simons. Der Schutzzweck sei "so ziemlich das Einzige", was eindeutig sei, so der Empirica-Vorstand bei Vorstellung der Studie.
Mit der Ausweisung von Milieuschutzgebieten nach den vorhandenen Kriterien besteht laut Empirica zudem die Gefahr einer negativen städtebaulichen Entwicklung – etwa insofern, als Milieuschutz-Viertel künftig unter einer "Käseglocke" zu "Rentnergebieten" mutieren. "In dem Moment, wo ich wieder Zuwanderung zulasse, um die Alterung in einem Gebiet aufzuhalten, ändert sich die Bevölkerungszusammensetzung", so Simons. In den Milieuschutz-Gebieten werde eine Struktur konserviert. In Berlin wird meistens auf den Zweck "Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung abgestellt, wie ein Beispiel aus der Praxis in Kreuzberg zeigt.
VWB-Chef Mingazzini geht davon aus, dass die bereits ausgewiesenen Milieuschutzgebiete vor dem Hintergrund der Empirica-Studie noch einmal auf den Prüfstand gestellt werden. Von den analysierten 51 Gutachten in Berlin und Hamburg gab es nur drei, die eine Ausweisung als Milieuschutz-Gebiet nicht empfohlen haben.
Empirica-Studie: "Aussagekräftige Kriterien zum Erlass sozialer Erhaltungssatzungen"