Schwarz/Pahlke/Keß, AO § 131 Widerruf eines rechtmäßigen Verwaltungsakts

Dr. Marion Frotscher

1 Allgemeines

Rz. 1

Die Vorschrift entspricht § 49 VwVfG und § 46 SGB X.

Zum Geltungsbereich vgl. M. Frotscher, in Schwarz/Pahlke, AO/FGO, § 130 AO Rz. 1; zu den Begriffen rechtswidriger und rechtmäßiger Verwaltungsakt und begünstigender und belastender Verwaltungsakt vgl. M. Frotscher, in Schwarz/Pahlke, AO/FGO, § 130 AO Rz. 10. Den Begriff Widerruf verwendet die AO für die Beseitigung der Wirkungen eines rechtmäßigen Verwaltungsakts. Die Regelung des § 131 AO unterscheidet, wie die des § 130 AO, zwischen belastenden und begünstigenden Verwaltungsakten.

Ein Widerruf ist, im Gegensatz zur Rücknahme, nur mit Wirkung für die Zukunft möglich; die Finanzbehörde kann ihm unter keinen Umständen rückwirkende Kraft beilegen. Widerrufen werden können daher nur Verwaltungsakte mit Dauerwirkung^{^[1]}, wie z. B. die Stundung, nicht dagegen Verwaltungsakte, die ihre Wirkungen in einem einmaligen Akt in der Vergangenheit entfalten.^{^[2]} Dies gilt auch für rechtmäßig belastende Verwaltungsakte; diese können nicht widerrufen werden, wenn sie ihre Wirkung (z. B. Entstehen der Belastung) nur in der Vergangenheit entfalten. Vgl. Rz. 5. Möglich ist bei solchen Verwaltungsakten mit punktueller Wirkung in der Vergangenheit (im Gegensatz zur Dauerwirkung) nur eine Rücknahme (mit Wirkung für die Vergangenheit), die nach § 130 AO nur bei rechtswidrigen Verwaltungsakten möglich ist.

Der Widerruf ist sowohl bei belastenden als auch bei begünstigenden Verwaltungsakten nur möglich, wenn dies dem geltenden Recht entspricht; er ist also nicht zulässig, wenn die für den fraglichen Sachverhalt geltende Regelung nach dem Widerruf dem geltenden Recht widersprechen würde (vgl. auch Rz. 4).

Rz. 2

Der Unionszollkodex enthält keine Regelungen über den Widerruf von rechtmäßigen nicht begünstigenden Entscheidungen; § 131 Abs. 1 AO wird daher für Eingangs- und Ausfuhrabgaben, Abschöpfungen und vergleichbare Abgaben nicht durch den UZK überlagert.

Für begünstigende Entscheidungen enthält Art. 27, 28 UZK eigenständige Regelungen. Solche Entscheidungen sind zu widerrufen, wenn sich die Verhältnisse ändern oder wenn der Begünstigte ihm auferlegten Verpflichtungen nicht nachkommt. § 131 Abs. 2 AO wird durch diese Regelung des UZK überlagert.

In diesem Rahmen wird auch § 131 Nr. 3 AO durch Art. 27, 28 UZK überlagert.

[1] Pahlke, in Schwarz/Pahlke, AO/FGO, § 118 AO Rz. 14.

[2] M. Frotscher, in Schwarz/Pahlke, AO/FGO, § 130 AO Rz. 31; BFH v. 7.3.1967, VII 63/63, BStBl III 1967, 381.

2 Widerruf eines rechtmäßigen belastenden Verwaltungsakts, Abs. 1

Rz. 3

Rechtmäßige belastende Verwaltungsakte können nach pflichtgemäßem Ermessen der Finanzbehörde jederzeit widerrufen werden, ohne dass Einschränkungen in der Widerrufbarkeit bestehen. Der Widerruf kann bei Änderung der tatsächlichen Verhältnisse oder der Rechtslage erfolgen; der belastende Verwaltungsakt kann, auch ohne dass eine solche Änderung eingetreten ist, widerrufen werden. Weder die Unanfechtbarkeit des Verwaltungsakts noch seine Bestätigung durch eine bestandskräftige Gerichtsentscheidung verhindert den Widerruf.^{^[1]} Der Widerruf steht im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde. Dieses Ermessen ist gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar.^{^[2]}

Die Behörde kann also auch dann widerrufen, wenn sie bei einem belastenden Dauerverwaltungsakt ihre rechtmäßigen Ermessenserwägungen durch andere, ebenfalls rechtmäßige Ermessenserwägungen ersetzen will.

Rz. 4

Von diesem Grundsatz der freien Widerrufbarkeit bestehen jedoch zwei Ausnahmen. Müsste die Verwaltung nach dem Widerruf einen Verwaltungsakt gleichen Inhalts erlassen (also in Bereichen, in denen der Finanzverwaltung kein Ermessen zusteht), so würde sie sich mit einem Widerruf mit ihrem eigenen Verhalten in Widerspruch setzen und durch den Widerruf einen rechtswidrigen Zustand schaffen. Ein Widerruf ist in diesen Fällen nicht möglich.

Ausgeschlossen ist die Widerrufbarkeit auch, wenn sich das sonst aus Rechts- und Verwaltungsvorschriften ergibt; das kann etwa bei der Auftragsverwaltung^{^[3]} im Rahmen des Weisungsrechts der obersten Bundesbehörden der Fall sein.

Rz. 5

Aus dem Grundsatz, dass der Widerruf nur Wirkung für die Zukunft entfalten kann (Rz. 1), ergibt sich mittelbar ein Verböserungsverbot bei der Festsetzung steuerlicher Nebenleistungen. War etwa ein Zwangsgeld rechtmäßig festgesetzt, wäre aber auch die Festsetzung eines höheren Zwangsgelds ermessensfehlerfrei, dann wäre eine Erhöhung nur möglich, wenn die erste Festsetzung mit Wirkung für die Vergangenheit beseitigt werden könnte; damit erhielte die Finanzbehörde die Möglichkeit einer erneuten Regelung^{^[4]}, die sie durch die Festsetzung eines höheren Zwangsgelds ausnützen könnte. Die Aufhebung mit Wirkung für die Vergangenheit ist aber nur bei rechtswidrigen, nicht bei rechtmäßigen Verwaltungsakten möglich^{^[5]}, eine Verböserung daher ausgeschlossen.

Aus der genannten Regelung ergibt sich aber auch ein Verbot zur Beseitigung einer rechtmäßigen Belastung des Betroffenen. Ist etwa ein Zwangsgeld rechtmäßig festgesetzt worden und hält die Behörde nun ein geringeres (oder gar kein) Zwangsgeld für zweckmäßi...