BVerwG Beschluss vom 29.07.2002 - 2 AV 1.02

Entscheidungsstichwort (Thema)

Pflicht der Behörden zur Aktenvorlage. geheimhaltungsbedürftige Tatsachen. Zwischenverfahren wegen Verweigerung der Aktenvorlage. Beschränkung der Entscheidung im Zwischenverfahren auf Rechtmäßigkeit der Verweigerung. Geheimhaltung kriminalpolizeilicher Informationsquellen und Konzeptionen der Verbrechensbekämpfung

Leitsatz (amtlich)

Die Entscheidungsbefugnis des Fachsenats nach § 99 Abs. 2 VwGO ist beschränkt auf die Frage, ob die Verweigerung der Aktenvorlage durch die Behörde rechtmäßig ist.

Die Notwendigkeit, kriminalpolizeiliche Informationsquellen zu schützen und die Konzeption der Verbrechensbekämpfung geheim zu halten, kann es nicht zulassen, dass der Inhalt einer polizeilichen Akte über den Einsatz eines sog. verdeckten Ermittlers (V.-Person) bekannt wird.

Normenkette

VwGO § 99

Verfahrensgang

Tenor

Die Verweigerung der Vorlage des Berichts „Orbit” vom 2. Juni 1998 sowie der Prüfberichte der Prüfgruppe OA 5/PG ZVPF durch das Bundesministerium des Innern ist rechtmäßig.

Die Verweigerung der Vorlage der „Dienstanweisung des Bundeskriminalamtes zur Inanspruchnahme von Informanten und zum Einsatz von V.-Personen im Rahmen der Strafverfolgung” (VP-Richtlinien) vom 1. September 1995/20. Januar 1999 ist rechtswidrig.

Die Kosten dieses Zwischenverfahrens tragen der Kläger zu zwei Dritteln und die Beklagte zu einem Drittel.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für dieses Zwischenverfahren auf 4 090 EUR festgesetzt.

Gründe

Der statthafte Antrag des Klägers, über den gemäß § 99 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO der zuständige Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts entscheidet (§ 99 Abs. 2 Satz 4, § 189 VwGO), ist nur teilweise begründet.

Die Verweigerung der Vorlage des Berichts „Orbit” vom 2. Juni 1998 sowie der Prüfberichte der Prüfgruppe OA 5/PG ZVPF findet ihre Rechtsgrundlage in § 99 Abs. 1 Satz 2 1. Alternative VwGO. Danach kann die zuständige oberste Aufsichtsbehörde u.a. die Vorlage von Akten verweigern, wenn das Bekanntwerden ihres Inhalts dem Wohl des Bundes Nachteile bereiten würde. Die Geheimhaltung von Vorgängen ist unter dieser Voraussetzung ein legitimes Anliegen des Gemeinwohls (vgl. BVerfGE 101, 106 ≪127 f.≫). Bei der Auslegung und Anwendung der Vorschrift können die zum Merkmal des Nachteilbereitens im Sinne des § 96 StPO in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entwickelten Grundsätze herangezogen werden. Dabei ist freilich zu berücksichtigen, dass es sich hier nicht um ein Strafverfahren handelt. Ein Nachteil im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 1. Alternative VwGO ist danach u.a. dann gegeben, wenn und soweit die Bekanntgabe des Akteninhalts die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden einschließlich deren Zusammenarbeit mit anderen Behörden erschweren oder Leben, Gesundheit oder Freiheit von Personen gefährden würde (vgl. Urteil vom 19. August 1986 – BVerwG 1 C 7.85 – BVerwGE 75, 1 ≪14≫; Beschluss vom 21. Juni 1993 – BVerwG 1 B 62.92 – Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 22 S. 8 m.w.N.). Der gebotene Schutz kriminalpolizeilicher Informationen, Informationsquellen, Arbeitsweisen und Methoden der Verbrechensbekämpfung kann die Geheimhaltung grundsätzlich rechtfertigen (vgl. BVerfGE 101, 106 ≪128≫).

Das Bundesministerium des Innern hat sich als oberste Aufsichtsbehörde zu Recht auf die Geheimhaltungsbedürftigkeit der Akten aus diesem Grunde berufen. Davon hat sich der erkennende Senat aufgrund eigener Durchsicht der Vorgänge überzeugt, die ihm das zu diesem Zwischenverfahren beigeladene (§ 99 Abs. 2 Satz 6 VwGO) Bundesministerium des Innern auf Aufforderung (§ 99 Abs. 2 Satz 5 VwGO) vorgelegt hat. Die Notwendigkeit, kriminalpolizeiliche Informationsquellen zu schützen und die Konzeption der Verbrechensbekämpfung sowie polizeiinterne Verfahren und Arbeitsweisen geheim zu halten, lässt das Bekanntwerden des Akteninhalts nicht zu. Der Bericht ermöglicht Rückschlüsse auf die Fahndungsmethoden und Quellen, mittels derer die deutschen Sicherheitsbehörden Erkenntnisse erlangt haben. Auch die sicherheitsrelevanten Tatsachen, die bei einer nur teilweisen Vorlage der Akten bekannt werden würden, erlauben Rückschlüsse auf die Arbeitsweise und Methoden des Bundeskriminalamts sowie auf dessen Quellen. Von einer weiteren Begründung sieht der Senat gemäß § 99 Abs. 2 Satz 10 Halbsatz 2 VwGO wegen der gebotenen Geheimhaltung ab. Verfassungsrechtliche Bedenken bestehen dagegen nicht (vgl. BVerfGE 101, 106 ≪128, 132≫).

Das Bundesministerium des Innern hat bei der Verweigerung der Aktenvorlage auch sein Ermessen rechtsfehlerfrei ausgeübt. § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO ermächtigt die zuständige oberste Aufsichtsbehörde unter den dort genannten Voraussetzungen zur Verweigerung der Aktenvorlage, verpflichtet sie aber nicht dazu. Die Behörde hat vielmehr eine Ermessensentscheidung zu treffen, die unter Abwägung der im Widerstreit stehenden öffentlichen und privaten Interessen vorzunehmen ist. Daran hat die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 101, 106 ≪124 ff.≫) und die ihr Rechnung tragende Änderung lediglich des Absatzes 2 des § 99 VwGO nichts geändert. Die oberste Aufsichtsbehörde hat unter Würdigung der besonderen Umstände des Einzelfalls zu entscheiden, ob überwiegende Interessen an der Offenlegung die Vorlage der Akten trotz ihres vertraulichen Charakters gebieten. Dabei ist in die gebotene Güterabwägung nicht nur das Interesse an einer lückenlosen Sachverhaltsaufklärung durch das Gericht, sondern auch das schutzwürdige Interesse des Klägers an der Rechtsverfolgung einzubeziehen. Die Ermessensentscheidung hat der Fachsenat im Zwischenverfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO auf Rechtsfehler zu überprüfen (Beschluss vom 21. Juni 1993 – BVerwG 1 B 62.92 – a.a.O. S. 12 f.). Ihre Rechtmäßigkeit hängt davon ab, ob die oberste Aufsichtsbehörde die tatsächlichen Grundlagen vollständig gewürdigt und richtig eingeschätzt, zutreffende Bewertungen und Prognosen im Rahmen der Tatbestandsmerkmale der Vorschrift vorgenommen und die widerstreitenden Interessen an der Aktenvorlage einerseits und an der Geheimhaltung andererseits angemessen abgewogen hat (vgl. BVerfGE 101, 106 ≪125≫). Das ist hier der Fall. Aus der Sperrerklärung des Bundesministeriums des Innern ergibt sich, dass die oberste Aufsichtsbehörde bei Abgabe ihrer Erklärung Ermessen ausgeübt und die für eine Vorlage der Akten sprechenden Gesichtspunkte, einschließlich des schutzwürdigen Interesses des Klägers, berücksichtigt und gegen das Interesse an der Geheimhaltung abgewogen, ihnen aber rechtsfehlerfrei kein ausschlaggebendes Gewicht beigemessen hat.

Wie sich der Inhalt der geheimhaltungsbedürftigen Unterlagen auf den Rechtsstreit auswirkt, hat das für die Hauptsache zuständige Gericht zu beurteilen. § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO beschränkt die Entscheidungsbefugnis des Fachsenats in diesem selbständigen Zwischenverfahren ausdrücklich auf die Feststellung, ob die Verweigerung der Vorlage der Urkunden oder Akten oder der Erteilung von Auskünften rechtmäßig ist. Der eindeutige Gesetzeswortlaut verbietet eine Äußerung des Fachsenats auch dazu, ob und inwieweit der Inhalt der geheimhaltungsbedürftigen Unterlagen die im Hauptsacheverfahren streitigen Tatsachenbehauptungen bestätigt.

Die Verweigerung der Vorlage der „Dienstanweisung des Bundeskriminalamtes zur Inanspruchnahme von Informanten und zum Einsatz von V-Personen im Rahmen der Strafverfolgung” (VP-Richtlinien) vom 1. September 1995/20. Januar 1999 ist nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO nicht gerechtfertigt. Es ist weder plausibel dargelegt noch sonst wie erkennbar, dass ein Bekanntwerden des Inhalts dieser dem Fachsenat gemäß § 99 Abs. 2 Satz 5 VwGO vorgelegten Richtlinie dem Wohle des Bundes Nachteile bereiten könnte. Art und Inhalt der in der Dienstanweisung getroffenen Regelungen lassen keine für die Tätigkeit der Sicherheitsbehörden nachteiligen Rückschlüsse auf Ermittlungsmethoden, Arbeitsweise oder taktisches Vorgehen der Polizei bei der Verhinderung und Aufklärung von Straftaten mit Hilfe von V.-Personen zu.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Das Überprüfungsverfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO ist ein selbständiges Zwischenverfahren mit einem eigenen Streitgegenstand. Dementsprechend ist in dem Beschluss des Fachsenats nach Maßgabe der §§ 154 ff. VwGO auch über die Kosten dieses Verfahrens zu entscheiden.

Die Streitwertfestsetzung für das Zwischenverfahren beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG.

Unterschriften

Dr. Silberkuhl, Prof. Dawin, Dr. Kugele

Fundstellen