BVerfG Beschluss vom 29.07.2003 - 2 BvR 311/03

Verfahrensgang

Tenor

Der Beschluss des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 30. Januar 2003 – 5 ME 26/03, 2 B 423/02 – verletzt den Beschwerdeführer in seinen Rechten aus Artikel 19 Absatz 4 des Grundgesetzes in Verbindung mit Artikel 33 Absatz 2 des Grundgesetzes. Er wird aufgehoben. Die Sache wird an das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.

Das Land Niedersachsen hat dem Beschwerdeführer die notwendigen Auslagen zu erstatten.

Tatbestand

A.

Die Verfassungsbeschwerde betrifft den Umfang der Sachaufklärungspflicht der Verwaltungsgerichte im einstweiligen Anordnungsverfahren nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO; der Beschwerdeführer begehrt als abgelehnter Bewerber um eine Beförderungsstelle effektiven gerichtlichen Schutz seines Rechts auf gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt nach Befähigung, Eignung und fachlicher Leistung gemäß Art. 33 Abs. 2 GG in Verbindung mit Art. 19 Abs. 4 GG.

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I.

1. Der Beschwerdeführer steht als Regierungsamtsrat der Besoldungsgruppe A 12 BBesO im Dienst des Niedersächsischen Ministeriums für Soziales, Frauen, Familie und Gesundheit (im Folgenden: Ministerium). Nachdem er sich ohne Erfolg auf eine Beförderungsstelle im Ministerium beworben hatte, nahm er vorläufigen gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch. Das Verwaltungsgericht Hannover gab dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung statt: Da alle 21 Bewerber unabhängig von ihrer tatsächlichen Leistung mit der Höchstnote dienstlich beurteilt worden seien, fehle es an einer für die Bestenauslese erforderlichen Grundlage. Die letztlich allein nach dem Beförderungsdienstalter getroffene Auswahlentscheidung verstoße gegen den Leistungsgrundsatz.

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Auf die Beschwerde des Ministeriums hob das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom 29. April 2002 die Entscheidung des Verwaltungsgerichts auf und lehnte den Antrag des Beschwerdeführers ab. Mit Beschluss vom 24. September 2002 – 2 BvR 857/02 – (NVwZ 2003, S. 200 = DVBl 2002, S. 1633) gab die 1. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts der Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers gegen diesen Beschluss statt.

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2. Mit dem jetzt angegriffenen Beschluss hat das Oberverwaltungsgericht den Antrag des Beschwerdeführers auf Erlass einer einstweiligen Anordnung erneut abgelehnt: Der Beschwerdeführer habe eine Verletzung des Leistungsgrundsatzes nicht glaubhaft gemacht. Allein aus der Tatsache, dass alle Bewerber um eine Beförderungsstelle mit derselben Note dienstlich beurteilt worden seien, könne nicht auf die Rechtswidrigkeit sämtlicher Beurteilungen geschlossen werden. Das Ministerium habe dadurch, dass es eine Änderung der Beurteilungspraxis anstrebe, nicht etwa eingeräumt, dass die Beurteiler rechtsfehlerhaft gehandelt hätten; vielmehr habe es Gesichtspunkte aufgezeigt, die für eine Rechtmäßigkeit der dienstlichen Beurteilungen sprächen. So habe es zutreffend darauf hingewiesen, dass die bei ihm tätigen Beamten in der Regel aus den bei nachgeordneten Behörden tätigen Mitarbeitern ausgewählt worden seien und sich in ihrer bisherigen beruflichen Entwicklung durch herausragende fachliche Leistungen und Beurteilungen am oberen Spektrum der Bewertungsskala ausgezeichnet hätten. Zudem gehe der Übernahme ins Ministerium regelmäßig eine Erprobung im Wege der befristeten Abordnung voraus, so dass weniger geeignete Beamte erst gar nicht auf einen ministeriellen Dienstposten gelangten. Hier komme hinzu, dass es um die Vergabe von Beförderungsstellen in der Endstufe der Laufbahn des gehobenen Dienstes gehe und sich an diesem Auswahlverfahren die berufserfahrenen Regierungsamtsrätinnen und Regierungsamtsräte des Ministeriums beteiligten, die in ihrer bisherigen Laufbahn schon mehrere Bewerbungsverfahren erfolgreich durchlaufen hätten.

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Der Beschwerdeführer habe sich darauf beschränkt, aus der festgestellten einheitlichen Benotung sogleich den Schluss auf eine insgesamt rechtswidrige Beurteilungs- und Auswahlpraxis zu ziehen. Er habe keine hinreichend gewichtigen Gesichtspunkte aufgezeigt und glaubhaft gemacht, aus denen sich eine Fehlerhaftigkeit der Beurteilungen ergebe.

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II.

1. Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer die Verletzung von Art. 33 Abs. 2 GG sowie Art. 19 Abs. 4 GG. Die angegriffene Entscheidung sei mit dem Leistungsgrundsatz nicht vereinbar. Sein Dienstherr habe den Beförderungsbewerbern undifferenziert Bestnoten erteilt, um dann bei der Auswahl auf das Dienstalter zurückzugreifen. Das Oberverwaltungsgericht verlange den Nachweis einer überwiegenden Wahrscheinlichkeit, dass die Kumulation von Bestnoten auf eine Verletzung des Leistungsprinzips und nicht darauf zurückgehe, dass alle 21 Bewerber tatsächlich sehr gute Leistungen erbracht hätten. Eine solche Anforderung sei überzogen und könne von ihm – dem Beschwerdeführer – nicht erfüllt werden.

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2. Den gemäß § 94 BVerfGG Äußerungsberechtigten wurde Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben.

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Die Niedersächsische Staatskanzlei hält den angegriffenen Beschluss für verfassungsgemäß. Die Beurteilung aller 21 Bewerber mit der Höchstnote habe sachliche und systemimmanente Gründe. Bei der Besetzung der Dienstposten werde durch sorgfältige Auswahl und Erprobung darauf geachtet, dass in allen Bereichen ein auf höchstem Niveau ausgeglichenes Leistungsgefüge erhalten bleibe. Selbst wenn man die Vergabe der Höchstnote als nicht gerechtfertigt ansehe, müsse wegen des Personalauswahlverfahrens von einem ausgeglichenen Leistungsniveau ausgegangen werden. Daher werde es auch bei einem veränderten Beurteilungssystem kaum zu einer größeren Notendifferenzierung kommen, so dass bei Auswahlentscheidungen weiterhin auf das Beförderungsdienstalter abzustellen sei. Zu einer anderen Entscheidung könne man nur gelangen, wenn man das Ministerium verpflichte, bei seiner Personalauswahl zur Aufrechterhaltung eines Leistungsgefälles bewusst Personal auszuwählen, das sich weniger bewährt habe.

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Entscheidungsgründe

B.

Die Kammer nimmt die zulässige Verfassungsbeschwerde zur Entscheidung an, weil dies zur Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte angezeigt ist (§ 93b i.V.m. § 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Die Voraussetzungen des § 93c Abs. 1 Satz 1 BVerfGG für eine der Verfassungsbeschwerde stattgebende Entscheidung der Kammer sind gegeben. Die maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen zu Art. 19 Abs. 4 GG hat das Bundesverfassungsgericht bereits entschieden (vgl. BVerfGE 35, 263 ≪274≫; 40, 272 ≪275≫; 44, 302 ≪305≫; 77, 275 ≪284≫; 79, 69 ≪74 f.≫; 84, 34 ≪49≫; 93, 1 ≪13≫; 101, 106 ≪122 f.≫; 103, 142 ≪156≫). Danach ist die Verfassungsbeschwerde in einem die Entscheidungskompetenz der Kammer begründenden Sinne offensichtlich begründet.

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I.

Der angegriffene Beschluss des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 30. Januar 2003 verletzt den Beschwerdeführer in seinen Rechten aus Art. 19 Abs. 4 GG in Verbindung mit Art. 33 Abs. 2 GG.

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1. a) Art. 33 Abs. 2 GG gewährt jedem Deutschen ein grundrechtsgleiches Recht auf gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung (vgl. BVerfGE 1, 167 ≪184≫). Daraus folgt der Anspruch eines Beförderungsbewerbers auf ermessens- und beurteilungsfehlerfreie Entscheidung über seine Bewerbung (vgl. BVerwGE 101, 112 ≪114≫). Dieser Anspruch (Bewerbungsverfahrensanspruch) lässt sich nach der bisherigen, verfassungsrechtlich nicht beanstandeten verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung nur vor einer Ernennung des ausgewählten Konkurrenten mittels einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO effektiv sichern. Wird hingegen die im Streit stehende Stelle besetzt, bleibt dem unterlegenen Bewerber sowohl die erfolgreiche Inanspruchnahme gerichtlichen Eilrechtsschutzes als auch primärer Rechtsschutz in der Hauptsache in Form der Bescheidungsklage nach § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO versagt (vgl. BVerwGE 80, 127 ≪129 f.≫; Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 19. September 1989 – 2 BvR 1576/88 –, NJW 1990, S. 501 f.; vgl. hierzu allerdings jetzt auch BVerwGE 115, 89 ≪91 f.≫).

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b) Aufgrund dieser Verfahrensabhängigkeit des sich aus Art. 33 Abs. 2 GG ergebenden subjektiven Rechts sind die Verwaltungsgerichte bei der Auslegung und Anwendung des § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO im so genannten beamtenrechtlichen Konkurrentenstreit gehalten, den Erfordernissen eines effektiven Rechtsschutzes gerade im Eilverfahren besonders Rechnung zu tragen. Art. 19 Abs. 4 GG garantiert nicht nur das formelle Recht und die theoretische Möglichkeit, die Gerichte anzurufen, sondern auch eine tatsächlich wirksame gerichtliche Kontrolle (vgl. BVerfGE 35, 263 ≪274≫; 40, 272 ≪275≫; 61, 82 ≪110 f.≫; 77, 275 ≪284≫; 76, 69 ≪74 f.≫; 93, 1 ≪13≫; 97, 298 ≪315≫; 101, 106 ≪122 f.≫; 103, 142 ≪156≫; stRspr). Droht dem Antragsteller bei Versagung des einstweiligen Rechtsschutzes eine erhebliche, über den Randbereich hinausgehende Verletzung in seinen Grundrechten, die durch eine der Klage stattgebende Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden kann, so ist – erforderlichenfalls unter eingehender tatsächlicher und rechtlicher Prüfung des im Hauptverfahren geltend gemachten Anspruchs – einstweiliger Rechtsschutz zu gewähren, wenn nicht ausnahmsweise gewichtige Gründe entgegenstehen. Hierbei muss das Gericht das Verfahrensrecht in einer Weise auslegen und anwenden, die dem Gebot effektiven Rechtsschutzes Rechnung trägt (vgl. BVerfGE 79, 69 ≪75≫; 97, 298 ≪315≫).

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2. Diesen Vorgaben aus Art. 19 Abs. 4 GG in Verbindung mit Art. 33 Abs. 2 GG wird der angegriffene Beschluss nicht gerecht. Er überspannt die Anforderungen an die Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs zu Lasten des Beschwerdeführers.

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a) Der Maßstab, der an die Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs und damit des zu sichernden Rechts, dessen Verwirklichung ohne den Erlass einer einstweiligen Anordnung vereitelt oder wesentlich erschwert würde, anzulegen ist, hat sich an dem Rechtsschutzziel zu orientieren, das der Beschwerdeführer mit seinem Begehren verfolgt. Ist die geltend gemachte materielle Rechtsposition grundsätzlich sicherungsfähig, hängt die Bejahung eines Anordnungsanspruchs nach der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte regelmäßig davon ab, welche Erfolgsaussichten im Hauptsacheverfahren bestehen. Diese verwaltungsgerichtliche Praxis ist verfassungsrechtlich grundsätzlich unbedenklich (vgl. BVerfGE 79, 69 ≪74 f.≫).

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b) Nach ständiger verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung ist die dienstliche Beurteilung eines Beamten vorrangige Grundlage für am Leistungsprinzip im Sinne des Art. 33 Abs. 2 GG orientierte Entscheidungen über dessen Verwendung und dienstliches Fortkommen, weil und soweit sie maßgebliche und zuverlässige Aussagen zu seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung enthält (vgl. nur BVerwGE 111, 318 ≪320≫). Daraus folgt, dass eine Beurteilungspraxis, die diesen Anforderungen nicht gerecht wird und ohne sachlichen Grund nicht hinreichend zwischen den zu Beurteilenden differenziert, den von Art. 33 Abs. 2 GG geschützten Anspruch des im Beförderungsauswahlverfahren unterlegenen Bewerbers auf beurteilungs- und ermessensfehlerfreie Entscheidung über seine Bewerbung verletzt. In einem solchen Fall fehlt es insgesamt an einer tragfähigen, dem Gebot der Bestenauslese entsprechenden Grundlage für die Auswahlentscheidung.

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3. Der bei einer Beförderungsauswahl unterlegene Beamte, der hiergegen verwaltungsgerichtlichen Eilrechtsschutz in Anspruch nimmt, muss nach § 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit § 920 Abs. 2 ZPO glaubhaft machen, dass die Auswahlentscheidung in verfahrens- oder materiellrechtlicher Hinsicht fehlerhaft ist. Hierzu hat er die den Anordnungsanspruch und den Anordnungsgrund begründenden Tatsachen so darzulegen, dass das Gericht von ihrer überwiegenden Wahrscheinlichkeit ausgehen kann. Dass der Beschwerdeführer mit seinem Vortrag diesen Anforderungen nicht entsprochen habe, hat das Oberverwaltungsgericht aus Gründen angenommen, die vor der Verfassung keinen Bestand haben. Damit hat es den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Art. 19 Abs. 4 GG in Verbindung mit Art. 33 Abs. 2 GG verletzt.

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Zutreffend ist das Oberverwaltungsgericht zwar davon ausgegangen, dass eine gleiche Beurteilung mehrerer Beförderungsbewerber mit dem Leistungsgrundsatz vereinbar sein kann. Dies setzt jedoch voraus, dass die Gleichheit der Beurteilungsergebnisse auf der Anwendung differenzierter Beurteilungsmaßstäbe beruht, die dem verfassungsrechtlichen Gebot der Bestenauslese gerecht werden. Die Anwendung differenzierter Beurteilungsmaßstäbe wird in der Regel auch zu differenzierten Beurteilungsergebnissen führen. Ist, wie im vorliegenden Fall, eine große Anzahl von Bewerbern um eine Beförderungsstelle ausnahmslos mit der Spitzennote beurteilt, deutet dies auf eine mit Art. 33 Abs. 2 GG nicht vereinbare Beurteilungspraxis hin. Die Anforderungen an die Glaubhaftmachung des Anordnungsanspruchs im Eilrechtsschutzverfahren werden in einem solchen Fall überspannt, wenn dem Beförderungsbewerber abverlangt wird, darüber hinaus weitere Gesichtspunkte aufzuzeigen, aus denen sich die Fehlerhaftigkeit der dem Auswahlverfahren zugrundeliegenden Beurteilungspraxis ergibt. Es ist nicht ersichtlich, wie ein Beförderungsbewerber dieser Anforderung entsprechen könnte. Von den Einzelheiten des Zustandekommens der Beurteilungen, deren Gleichförmigkeit auf die Anwendung nicht hinreichend differenzierter Beurteilungsmaßstäbe hindeutet, hat er typischerweise weder Kenntnis noch kann er sich diese Kenntnis verschaffen. Die notwendigen Informationen kann nur der Dienstherr bereitstellen. In einem Fall wie dem vorliegenden ist es daher Sache des Dienstherrn, darzutun und glaubhaft zu machen, dass die gleichförmigen Beurteilungen entgegen dem ersten Anschein das Ergebnis einer mit Art. 33 Abs. 2 GG vereinbarenden, differenzierte Maßstäbe anwendenden Beurteilungspraxis sind.

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Mit dem Vorbringen des Ministeriums, die durchgängige Spitzenbenotung erkläre sich daraus, dass es sich bei allen Bewerbern um berufserfahrene Spitzenkräfte handele, die bereits als die jeweils Besten aus den nachgeordneten Behörden ausgewählt worden seien, ist entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts ein rechtfertigender Grund für den Mangel an Differenzierung in den Beurteilungen noch nicht plausibel dargelegt. Der Umstand allein, dass die Bediensteten einer Behörde jeweils bereits nach dem Prinzip der Bestenauslese rekrutiert wurden, besagt noch nichts darüber, dass auch auf der höheren Ebene der Behördenhierarchie Differenzierungen in den Beurteilungen nicht mehr möglich sind.

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II.

Der Beschluss des Niedersächsischen Oberwaltungsgerichts vom 30. Januar 2003 ist daher aufzuheben. Die Sache ist an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 93c Abs. 2 i.V.m. § 95 Abs. 2 BVerfGG).

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III.

Der Ausspruch über die Erstattung der notwendigen Auslagen beruht auf § 34a Abs. 2 BVerfGG.

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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.

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Unterschriften

Sommer, Di Fabio, Lübbe-Wolff

Fundstellen