Leitsatz (amtlich)
1. Ist die Zulassung als Kassenarzt rechtmäßig entzogen worden, so werden die Zulassungsinstanzen nicht schon durch das Inkrafttreten neuen Rechts, das einen dem alten Recht entsprechenden Entziehungsgrund nicht kennt, zum Widerruf des Entziehungsbescheids verpflichtet. Daher ist bei Eintritt der Rechtsänderung während eines Rechtsstreits für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines angefochtenen Entziehungsbescheids die Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses der letzten Entscheidung der Zulassungsinstanzen maßgebend.
2. Die Vorschriften der ZO-Ärzte BE vom 1958-08-28 über den Ausschluß von Doppelzulassungen als Kassenarzt und als Kassenzahnarzt (§ 16 Buchst b und § 41 Abs 1) verletzen nicht das Grundrecht der freien Berufswahl nach GG Art 12. Wird auf Grund dieser Vorschriften eine Zulassung als Kassenarzt im Hinblick auf die daneben bestehende Zulassung als Kassenzahnarzt entzogen, so ist darin eine Verletzung der Eigentumsgarantie des GG Art 14 nicht zu sehen, sofern nach dem Recht, das zur Zeit der Zulassung als Kassenarzt galt, bereits eine Einschränkung auf den einen oder anderen Tätigkeitsbereich vorgesehen war.
Normenkette
RVO § 368a Fassung: 1955-08-20; GG Art. 12 Fassung: 1956-03-19, Art. 14 Fassung: 1949-05-23; SGG § 54 Fassung: 1953-09-03; SVÄZO BE § 16 Buchst. b Fassung: 1951-08-28, § 41 Abs. 1 Fassung: 1951-08-28
Tenor
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Landessozialgerichts Berlin vom 21. Januar 1955 wird zurückgewiesen.
Die Beteiligten haben einander Kosten des Revisionsverfahrens nicht zu erstatten.
Die Gebühr für die Berufstätigkeit des Rechtsanwalts Dr. F. vor dem Bundessozialgericht wird auf 200,- DM und für die Berufstätigkeit des Rechtsanwalts Dr. K. vor dem Bundessozialgericht auf 250,- DM festgesetzt.
Von Rechts wegen.
Gründe
I
Der Kläger ist approbierter Zahnarzt und Arzt. Bis 1948 war er in B bei B niedergelassen; aus politischen Gründen hat er Wohnsitz und Tätigkeit in B aufgeben müssen. Bis Ende 1949 hat er als Seuchenarzt bei dem Bezirksamt N gearbeitet. Außerdem ist er - jedenfalls nicht vor dem 15. August 1945 - in West - Berlin als Sozialversicherungsarzt sowie Sozialversicherungszahnarzt tätig.
Mit Schreiben vom 25. November 1950 setzte die Vereinigung der Sozialversicherungszahnärzte von Groß-Berlin dem Kläger im Hinblick auf das Verbot der Doppelzulassung (§ 15 Abs. 4 der Zulassungsordnung für Sozialversicherungszahnärzte und -dentisten in Berlin (Anl. zum Gesamtvertrag vom 9. November 1949) - vereinb. ZulO -) eine Frist bis zum 20. Dezember 1950 zur Erklärung darüber, für welches Tätigkeitsgebiet er sich entscheide. Der Kläger hat weder auf dieses noch auf spätere Schreiben der Vereinigung der Sozialversicherungsärzte von Groß-Berlin die gewünschte Erklärung abgegeben, sondern unter Hinweis auf seine wirtschaftliche Notlage darum gebeten, weiterhin als Sozialversicherungsarzt und -zahnarzt zugelassen zu bleiben. Auf Antrag dieser Vereinigung hat der beklagte Zulassungsausschuß am 6. Juni 1952 die Zulassung des Klägers zur Sozialversicherungspraxis als praktischer Arzt mit dem 30. Juni 1952 unter Berufung auf § 41 Abs. 1 Sätze 5 und 6 der Zulassungsordnung für Sozialversicherungsärzte in Berlin vom 28. August/3. September 1951 (Berl. GVBl. S. 632) - ZulOÄ - für beendet erklärt.
Die gegen diesen Beschluß beim Verwaltungsgericht Berlin erhobene Klage wurde durch Urteil vom 10. September 1952 abgewiesen. Auch die Berufung des Klägers, die beim Oberverwaltungsgericht Berlin eingelegt worden war und nach Inkrafttreten des Sozialgerichtsgesetzes (SGG) auf das Landessozialgericht (LSG.) Berlin überging, blieb erfolglos. Das LSG. hat in seinem Urteil vom 21. Januar 1955 die Klage für zulässig erachtet; ein Beschwerdeverfahren beim Sozialversicherungsamt B vor Klageerhebung sei nicht notwendig gewesen. Die Parteifähigkeit des beklagten Zulassungsausschusses im Verfahren vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit folge aus § 70 Nr. 3 SGG in Verbindung mit preußischem Verwaltungsgewohnheitsrecht, das in Berlin nach dem Zusammenbruch im Jahre 1945 in Geltung geblieben sei; hiernach seien die Behörden im verwaltungsgerichtlichen Verfahren parteifähig.
In sachlich-rechtlicher Hinsicht ist das LSG. davon ausgegangen, daß die ZulOÄ zu Recht vom beklagten Zulassungsausschuß auf den vorliegenden Sachverhalt angewandt worden sei. Die ZulOÄ sei dem § 6 Abs. 3 des Vereinigungsgesetzes vom 20. Januar 1950 (Berl. GVOBl. S. 38) entsprechend von der Aufsichtsbehörde, d. h. dem Senator für Arbeit im Einvernehmen mit dem Senator für Gesundheitswesen, genehmigt und ordnungsgemäß verkündet worden. Sie verstoße nicht gegen Art. 12 des Bonner Grundgesetzes (GG). Die Entziehung der kassenärztlichen Zulassung nehme dem Kläger auch kein wohlerworbenes - eigentumsähnliches - Recht im Sinne des Art. 14 GG; denn der Kläger sei nur unter dem Vorbehalt als Kassenarzt und Kassenzahnarzt zugelassen worden, daß die Tätigkeiten nicht nebeneinander ausgeübt werden dürften.
Mit der - vom LSG. zugelassenen - Revision hat der Kläger beantragt,
das Urteil des LSG. abzuändern und den Beschluß des beklagten Zulassungsausschusses vom 6. Juni 1952 aufzuheben.
Er ist der Auffassung, daß der angefochtene Beschluß des beklagten Zulassungsausschusses rechtswidrig sei, weil die ZulOÄ gegen Art. 12 und 14 GG verstoße.
Der beklagte Zulassungsausschuß hat um
Zurückweisung der Revision
gebeten.
II
1. Die Zulässigkeit der Klage unterliegt nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. BSG. 2, 201 (203)) keinen Bedenken; die Streitfrage, ob der Klage ein Vorverfahren vor dem Sozialversicherungsamt in Berlin voranzugehen hatte, hat unter der Herrschaft des SGG ihre Bedeutung verloren. Es ist ferner davon auszugehen, daß der beklagte Zulassungsausschuß parteifähig ist, weil nach der für das Revisionsgericht bindenden Feststellung des Berufungsgerichts eine Berliner Vorschrift im Sinne des § 70 Nr. 3 SGG besteht, im übrigen aber auch der Übergangscharakter des Rechtsstreits die Fortgeltung der vor den allgemeinen Verwaltungsgerichten gegebenen Parteifähigkeit erfordert (vgl. BSG. 2, 203 ff.).
2. Die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Zulassungsentziehung ist nach dem Recht zu beurteilen, das im Zeitpunkt des Erlasses dieses Verwaltungsakts gegolten hat. Die erst während des Rechtsstreits in Kraft getretene Zulassungsordnung für Kassenärzte vom 28. Mai 1957 (BGBl. I S. 572) - ZO = Ärzte - ist für die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidung ohne Bedeutung, obwohl sie auch im Lande Berlin mit Wirkung vom 1. Juni 1957 (§ 47 ZO = Ärzte) in Kraft getreten ist (vgl. § 55 Abs. 1 ZO = Ärzte in Verbindung mit Art. 3 Abs. 2 des Gesetzes über Kassenarztrecht vom 17. August 1955 (BGBl. I S. 513), § 14 Satz 2 des Dritten Überleitungsgesetzes vom 4. Januar 1952 (BGBl. I S. 1) in der Fassung der Bekanntmachung des Bundesministers der Finanzen vom 31. Januar 1952 (BGBl. I S. 115) und Art. I des Übernahmegesetzes vom 22. August 1955 (Berl. GVBl. S. 740)). Zwar betrifft die Anfechtungsklage einen noch nicht vollzogenen Verwaltungsakt, der ein Rechtsverhältnis mit Dauerwirkung zum Gegenstand hat. Auch in solchen Fällen kommt jedoch die Anwendung des neuen Rechts im gerichtlichen Verfahren nur in Betracht, wenn das neue Recht den vor seinem Inkrafttreten erlassenen Verwaltungsakt nach seinem zeitlichen Geltungswillen noch erfaßt (Bachof in JZ 1954, 416 ff.; Menger in DVBl. 1953, 445 ff. und "System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes" S. 209 ff.; Schoen in DÖV. 1955, 441 f. (Abschn. 7); Haueisen in NJW. 1956, 201 ff.; vgl. auch BVerwG 1, 36 f. und 2, 61). Nur wenn die Verwaltung nach neuem Recht berechtigt und verpflichtet wäre, der nachträglich eingetretenen Rechtsänderung durch Aufheben oder Änderung des von ihr nach altem Recht erlassenen Verwaltungsaktes Rechnung zu tragen, würde sich die weitere verfahrensrechtliche Frage erheben, ab und in welcher Form auch das Prozeßgericht die Rechtsänderung zu berücksichtigen hat.
Der hier zur Erörterung stehende Verwaltungsakt der Entziehung einer kassenärztlichen Zulassung wird aber von dem neuen Zulassungsrecht nicht in dem dargelegten Sinne erfaßt: Eine bereits nach altem Recht bindend ausgesprochene Entziehung wird von der Rechtsänderung nicht betroffen, auch wenn sie nach neuem Recht unzulässig wäre. Die ZO = Ärzte enthält mehrfach Bestimmungen darüber, welche nach altem Recht ergangenen Entscheidungen der Zulassungsinstanzen der neuen Ordnung anzupassen sind (vgl. §§ 50, 51). Eine Überprüfung der nach altem Recht bindend ausgesprochenen Zulassungsentziehungen ist jedoch in der ZO = Ärzte nicht vorgesehen. Daraus ist zu schließen, daß dem beklagten Zulassungsausschuß verwehrt ist, eine bindend ausgesprochene Entziehung der Zulassung wegen nachträglich eingetretener Rechtsänderungen zu widerrufen. Die Rechtsänderung eröffnet dem Betroffenen gegebenenfalls nur die Möglichkeit, sich erneut um die Zulassung zu einer Kassenarztstelle zu bewerben. Da demnach die ZO = Ärzte ihrem zeitlichen Geltungsbereich nach nicht den angefochtenen Entziehungsbescheid erfaßt, ist schon aus diesem Grunde seine Rechtmäßigkeit nach der Rechtslage zur Zeit des Erlasses des Entziehungsbescheids zu beurteilen. Die Tatsache, daß in dem zur Entscheidung stehenden Fall die Entziehung der Zulassung noch nicht bindend (§ 77 SGG) ausgesprochen ist, vermag eine andere Beurteilung der Rechtslage nicht zu rechtfertigen; denn es wäre nicht gerechtfertigt, demjenigen Arzt, der eine nach altem Recht unbegründete Anfechtungsklage gegen die Entziehung erhoben hat, allein deswegen besser zu stellen als einen anderen Arzt, der die gegen ihn rechtmäßig ergangene Verwaltungsentscheidung nicht angefochten hat.
Die ZulOÄ, auf die der beklagte Zulassungsausschuß seinen Entziehungsbeschluß gestützt hat, ist als Rechtsverordnung des Landes Berlin einschließlich des Genehmigungsvermerks des Senators für Arbeit irrevisibles Recht. Die Frage, ob sie rechtswirksam erlassen und verkündet ist, ist somit im Hinblick auf die Feststellung des Berufungsgerichts, daß sie in Berlin in Kraft getreten sei, der Nachprüfung des Revisionsgerichts entzogen (vgl. BSG. 2, 210 ff. und Urteil des erkennenden Senats vom 19. März 1957 - 6 RKa 5/55 -). Jedoch bleibt zu entscheiden, ob die ZulOÄ inhaltlich gegen revisibles Recht, namentlich die Grundrechte des GG, verstößt, die auch in Berlin mit der Kraft gesamtstaatlicher Verfassungsnormen gelten (BSG. 2, 213 f.).
Das System der beschränkten Zulassung zur ärztlichen Versorgung der Versicherten verletzt nicht das in Art. 12 GG verbürgte Grundrecht der Berufsfreiheit, wie der Senat mehrfach entschieden hat (vgl. BSG. 2, 214 ff.; 3, 99; 4, 56). Das gilt auch für Zulassungsbeschränkungen durch das Verbot der Doppelzulassung als Kassenarzt und Kassenzahnarzt nach § 16 Buchst. b und § 41 Abs. 1 ZulOÄ. Auch insoweit wird nicht das ärztliche Tätigkeitsfeld schlechthin, der "ärztliche Beruf", beschränkt; es ist dem Arzt und Zahnarzt, der die Niederlassungsvoraussetzungen erfüllt, unbenommen, sich in freier Praxis als Arzt und Zahnarzt niederzulassen. Demgegenüber stellt der Umstand, daß die Zulassung für den einen Bereich die für den anderen ausschließt, nur eins der vielfältigen Erfordernisse dar, die für die Zulassungsfähigkeit als Voraussetzung der Zulassung zur kassenärztlichen Tätigkeit aufgestellt sind. Da die Tätigkeiten als Kassenarzt und als Kassenzahnarzt nicht Ausübung eines "Berufs" im Sinne des Art. 12 GG, sondern nur die Erfüllung einer besonderen öffentlich-rechtlichen Aufgabe im Rahmen des ärztlichen Berufs darstellt, berühren die in der ZulOÄ für die Doppelzulassung festgelegten Beschränkungen nicht das Grundrecht der Berufsfreiheit.
Nach der Sachlage kann dem Kläger auch nicht der Schutz des Art. 14 GG zugute kommen. Zwar hat der Senat in dem Urteil vom 19. März 1957 - 6 RKa 5/55 - ausgesprochen, daß der Rechtsstand des Kassenzahnarztes als eigentumsähnliches Recht den Schutz des Art. 14 GG genießt. Im vorliegenden Streitfall hat aber der Kläger, der erst nach Kriegsende als Sozialversicherungsarzt in Berlin zugelassen worden ist, weder nach der vereinbarten ZulO noch nach der ZulOÄ einen vorbehaltlos gesicherten Rechtsstand als Kassenarzt, sondern nur ein widerrufliches Zulassungsrecht erworben. Seine Zulassung ist von vornherein nur unter dem Vorbehalt erfolgt, daß er sich auf ein Tätigkeitsgebiet - Sozialversicherungsarzt oder Sozialversicherungszahnarzt - zu beschränken habe (§ 15 Abs. 4 vereinb. ZulO, § 41 Abs. 1 ZulOÄ). Die Entziehung einer solchen widerruflichen Zulassung verstößt, wie der Senat bereits in der Entscheidung BSG. 2, 201 (220) ausgeführt hat, nicht gegen Art. 14 GG.
Die Anwendung des § 41 Abs. 1 ZulOÄ selbst auf den konkreten Sachverhalt betrifft Berliner Landesrecht; die Nachprüfung, ob die Bestimmung richtig angewendet worden ist, ist dem Revisionsgericht verwehrt (§ 162 Abs. 2 SGG).
Die Revision ist demnach als unbegründet zurückzuweisen,
Die Kostenentscheidung beruht auf § 193 SGG.
Fundstellen