Leitsatz (amtlich)

Eine öffentlich-rechtliche Versicherungsanstalt, die die Gebäudeversicherung betreibt und die mit Zwangs- oder Monopolrechten für ein Gebiet des Bundes ausgestattet ist, kann nach Lage des Einzelfalles Gewerbebetrieb oder Hoheitsbetrieb sein.

 

Normenkette

GewStG § 2; GewStDV § 2

 

Tatbestand

Die Revisionsbeklagte (Anstalt) ist eine öffentlichrechtliche Versicherungsanstalt, die die Gebäudeversicherung betreibt. Ihre Rechtsverhältnisse bestimmen sich nach dem Landesgesetz, das zwischenzeitlich in einzelnen Beziehungen Änderungen erfahren hat. Nach den Vorschriften dieses Gesetzes ist die Anstalt ausschließlich im Interesse des gemeinen Nutzens und nicht zu Erwerbszwecken errichtet worden. Sie untersteht staatlicher Aufsicht. Ihre wichtigeren Arbeitskräfte sind Beamte, die übrigen Angestellte. Für die Versicherten besteht Versicherungszwang, der sich mit unbedeutenden Ausnahmen auf alle im Staatsgebiet belegenen Gebäude, ihre wesentlichen Bestandteile sowie auf die sonst mit dem Grund und Boden fest verbundenen Sachen erstreckt. Die Versicherung beginnt mit dem Abschluß der zum Zweck der Schätzung vorgenommenen Besichtigung. Die Anstalt haftet für alle Schäden, die durch Brand, Blitz, Explosion, Sturm und Hagel, durch den Betrieb von Luftfahrzeugen, durch die von der Feuerwehr in Ausübung der Löschtätigkeit verursachten Zerstörungen und durch die zur Löschung oder Begrenzung des Feuers von amtlicher Seite ergriffenen oder nachträglich gebilligten Maßnahmen entstehen. Der Versicherungsbeitrag richtet sich nach einem Schätzungsbeitrag, der mit einer Richtzahl vervielfacht wird. Ein aus der Jahresrechnung sich ergebender Überschuß ist in der Regel der Sicherheitsrücklage zuzuführen, bis diese 1 v. H. des jeweiligen Gesamtwertes der Versicherungen erreicht. Übersteigt die Sicherheitsrücklage den vorgeschriebenen Höchstbetrag, so entscheidet der Verwaltungsrat darüber, in welcher Weise die Beiträge der Versicherten herabzusetzen sind. Ergibt die Jahresrechnung einen Fehlbetrag, so beschließt der Verwaltungsrat darüber, in welcher Höhe die Sicherheitsrücklage zur Deckung der Schäden herangezogen werden soll. Für den Rest des Fehlbetrags besteht die Verpflichtung der Versicherten, ihn durch eine Umlage, die den Betrag von 1,5 v. H. des jeweiligen Gesamtwertes der Versicherungen nicht übersteigen darf, aufzubringen. Ist der Mehrbedarf höher, so hat die Staatskasse den Mehrbetrag vorzuschießen.

Der Anstalt obliegen auch einzelne Aufgaben im Rahmen der Förderung der Feuersicherheit. Die Herstellung und Erneuerung weicher Bedachungen bedarf in bestimmten Fällen der Genehmigung der Anstalt. Wird die Erneuerung eines weichen Daches nicht genehmigt, so hat die Anstalt zu den Mehrkosten für die Herstellung eines harten Daches einen Beitrag zu leisten. Auch zur freiwilligen massiven Wiederherstellung eines nicht massiven Gebäudes kann die Anstalt einen Beitrag leisten.

Gegen die Verwaltungsakte der Anstalt ist nach einem Verwaltungsvorverfahren der Verwaltungsrechtsweg gegeben. Die von den Versicherten zu zahlenden Beiträge gelten nach den Vorschriften des Landesgesetzes als auf dem Grundstück ruhende öffentliche Abgaben. Rückständige Beiträge werden im Wege der Verwaltungsvollstreckung beigetrieben.

Mit endgültigem Bescheid vom 28. Mai 1965 setzte der Revisionskläger (das FA) die Gewerbesteuer 1951 gegen die Anstalt nach einem Gewerbekapital von 2 177 000 DM und einem daraus sich ergebenden einheitlichen Gewerbesteuermeßbetrag von 4 354 DM unter Anwendung eines Hebesatzes von 300 v. H. auf 13 062 DM fest.

Gegen diesen Bescheid legte die Anstalt Sprungberufung ein, die nach Inkrafttreten der FGO als Klage behandelt wurde.

Das FG, dessen Entscheidung in EFG 1968, 35 veröffentlicht ist, hat den Gewerbesteuermeßbescheid und den Gewerbesteuerbescheid 1951 aufgehoben. Denn die Anstalt diene überwiegend der Ausübung der öffentlichen Gewalt und stelle daher keinen Gewerbebetrieb dar.

Nicht zu entscheiden sei in diesem Verfahren darüber, ob die Anstalt mit den von ihnen betriebenen freiwilligen Gebäudeversicherungen und Rückversicherungen gewerbesteuerpflichtig sei. Denn dabei würde es sich um einen steuerrechtlich selbständigen, neben der Anstalt bestehenden Betrieb gewerblicher Art handeln.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision des FA mit dem Antrag, das angefochtene Urteil aufzuheben, weil es auf einer unrichtigen Anwendung der §§ 2 Abs. 1 GewStG, 1, 2 GewStDV beruhe.

Das FA bezieht sich zunächst auf das (nicht veröffentlichte) Urteil des BFH I 106/51 vom 29. Januar 1952, das die Gewerbesteuerpflicht der öffentlich-rechtlichen Zwangs- und Monopolversicherungsanstalten im Bundesgebiet bejaht habe. Nach der früheren Rechtsprechung könne nur dann von der Ausübung öffentlicher Gewalt gesprochen werden, wenn die öffentlich-rechtliche Körperschaft mit ihrer Tätigkeit eine ihr eigentümliche und vorbehaltene Aufgabe erfülle und wenn sie dem Leistungsempfänger als Hoheitsträgerin gegenübertrete. Wenn demgegenüber nach der neueren Rechtsprechung des Umsatzsteuer-Senats des BFH die ausdrückliche gesetzliche Zuweisung einer Aufgabe an eine Körperschaft des öffentlichen Rechts als ausreichend erachtet werde, um einen Hoheitsbetrieb anzunehmen (z. B. BFH-Urteil V 76/64 vom 6. Juli 1967, BFH 89, 164, BStBl III 1967, 582), so liege für diese Änderung der Rechtsprechung kein sachlicher Grund vor. Bei der Auffassung des V. Senats hätten es die jeweiligen Landesgesetzgeber in der Hand, den Kreis der steuerfreien Tätigkeiten ihrer Betriebe zu bestimmen.

Nach dem Inhalt ihrer Tätigkeit beurteilt, übe die Anstalt keine öffentliche Gewalt aus. Ihr Versicherungsbetrieb unterscheide sich nicht wesentlich von dem Versicherungsbetrieb privater Versicherungsunternehmen. Daß ihr das Gebäudeversicherungsgeschäft weder eigentümlich noch vorbehalten sei, ergebe sich daraus, daß die Gebäudeversicherung in anderen Ländern der Bundesrepublik von privaten Versicherern im Wettbewerb mit öffentlich-rechtlichen Versicherungsanstalten betrieben werde. Die Anstalt decke, ebenso wie jeder andere Feuerversicherer, einen wirtschaftlichen Bedarf, den Bedarf der Gebäudeeigentümer nach Versicherungsschutz für ihre Gebäude. Die Sonderrechte der historisch gewachsenen öffentlich-rechtlichen Zwangs- und Monopol-Versicherungsanstalten seien zwar bestehengeblieben. In dem Betrieb dieser Anstalten drücke sich jedoch heute nicht mehr das überragende öffentliche Interesse aus, das im 18. Jahrhundert ihre Gründung bewirkt habe. Vielmehr handle es sich um Relikte des deutschen Merkantilismus. Aus Art. 15 GG sei zu entnehmen, daß Zwangs- und Monopolrechte für öffentlich-rechtliche Versicherungsanstalten nicht neu eingeführt werden dürften.

Die Anstalt beantragt, die Revision zurückzuweisen. Sie stützt sich einmal auf das Merkmal der gesetzlichen Zuweisung ihrer öffentlich-rechtlichen Aufgabe, weist aber auch darauf hin, daß zwischen ihrer Tätigkeit und der Tätigkeit privater Gebäudeversicherer wesentliche Unterschiede bestünden, die sie im einzelnen einander gegenüberstellt.

 

Entscheidungsgründe

Aus den Gründen:

Die Revision ist nicht begründet. Die Anstalt ist kein Gewerbebetrieb, sondern ein Hoheitsbetrieb und unterliegt daher nicht der Gewerbesteuer (§ 2 GewStG, § 2 GewStDV).

1. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 GewStDV sind Unternehmen von Körperschaften des öffentlichen Rechts gewerbesteuerpflichtig, "wenn sie als stehende Gewerbebetriebe anzusehen sind". Unternehmen von Körperschaften des öffentlichen Rechts, die überwiegend der Ausübung der öffentlichen Gewalt dienen (Hoheitsbetriebe), sind keine Gewerbebetriebe (§ 2 Abs. 2 Satz 1 GewStDV). Diese Vorschriften halten sich im Rahmen des GewStG, das die Gewerbesteuerpflicht an das Vorhandensein eines stehenden Gewerbebetriebs knüpft. Wenn es in § 2 Abs. 1 Satz 2 GewStDV weiter heißt, "Das gilt für Versorgungsbetriebe von Körperschaften des öffentlichen Rechts und öffentlich-rechtliche Versicherungsanstalten auch dann, wenn sie mit Zwangs- oder Monopolrechten für ein Gebiet im Geltungsbereich des Gesetzes ausgestattet sind", so ist der Senat mit dem FG der Meinung, daß damit die Gewerbesteuerpflicht dieser Versorgungsbetriebe und öffentlich-rechtlichen Versicherungsanstalten nicht schlechthin angeordnet wird, sondern nur unter der Voraussetzung des vorangestellten Satzes, daß es sich um einen stehenden Gewerbebetrieb handelt. § 2 Abs. 1 Satz 2 GewStDV bedeutet daher nur, daß Zwangs- oder Monopolrechte der Gewerbesteuerpflicht einer Versorgungsanstalt oder öffentlich-rechtlichen Versicherungsanstalt nicht entgegenstehen. Nach § 2 Abs. 2 Satz 2 GewStDV ist eine Ausübung der öffentlichen Gewalt insbesondere anzunehmen, wenn es sich um Leistungen handle, zu deren Annahme der Leistungsempfänger auf Grund gesetzlicher oder behördlicher Anordnung verpflichtet sei. Das steht nur scheinbar im Gegensatz zu § 2 Abs. 1 Satz 2 GewStDV. Denn § 2 Abs. 2 Satz 2 GewStDV ist nach der Rechtsprechung so zu verstehen, daß der Annahmezwang ein bedeutsames Anzeichen für einen Hoheitsbetrieb darstellt, die Annahme eines gewerblichen Betriebs aber nicht schlechthin ausschließt (BFH-Urteil I 319/62 U vom 7. Dezember 1965, BFH 84, 417, BStBl III 1966, 150, mit weiteren Angaben).

Für den Streitfall folgt daraus, daß die Zwangs- und Monopolrechte, mit denen die Anstalt ausgestattet ist, für sich allein nicht ausreichen, um einen Gewerbebetrieb zu verneinen.

§ 2 GewStDV 1950 stimmt nach Ansicht des Senats sachlich überein mit § 1 der Dritten Verordnung zur Durchführung des Gewerbesteuergesetzes vom 31. Januar 1940 (RGBl I 1940, 284), an dessen Stelle er getreten ist (Verordnung zur Änderung der Dritten Verordnung zur Durchführung des Gewerbesteuergesetzes vom 30. April 1952, BStBl I 1952, 245). Daher kann im Streitfall auf sich beruhen, ob die Ermächtigung in § 35c GewStG 1950 in allen Punkten den Anforderungen des Art. 80 GG genügt.

2. Ausübung der öffentlichen Gewalt ist nach der bisherigen Rechtsprechung eine Tätigkeit, die der öffentlichrechtlichen Körperschaft eigentümlich und vorbehalten ist. An diesem Merkmal fehlt es, wenn sich die Körperschaft durch ihre Einrichtungen in den wirtschaftlichen Verkehr einschaltet und eine Tätigkeit entfaltet, die sich ihrem Inhalt nach von der Tätigkeit eines privaten gewerblichen Unternehmens nicht wesentlich unterscheidet (BFH-Urteile I 319/62 U, a. a. O; I 274/64 vom 21. November 1967, BFH 91, 98, BStBl II 1968, 218).

Der Betrieb einer Gebäudeversicherung ist an sich nicht dem Staat oder einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft eigentümlich und vorbehalten, sondern kann auch von privaten Versicherungsunternehmen ausgeübt werden und wird in manchen Teilen der Bundesrepublik von ihnen ausgeübt. Das Zwangs- und Monopolrecht für ein bestimmtes Gebiet stünde, wie bereits bemerkt, der Annahme eines Gewerbebetriebs der Anstalt nicht entgegen. Auch die Tatsache, daß das Versicherungsverhältnis öffentlich-rechtlich ausgestaltet ist (Verwaltungsakte, Verwaltungsrechtsweg, Verwaltungsvollstreckung), könnte es für sich allein nicht rechtfertigen, einen Gewerbebetrieb zu verneinen, wenn sie auch, wie sich aus dem BFH-Urteil I 319/62 (a. a. O.) ergibt, ein beachtliches Anzeichen für einen Hoheitsbetrieb darstellt. Insofern hat das FA recht, wenn es meint, nicht die Formen der Tätigkeit seien entscheidend, sondern der Inhalt der Tätigkeit.

Betrachtet man aber den Inhalt der Tätigkeit der Anstalt oder genauer gesagt, den Inhalt der Rechte und Pflichten der Beteiligten aus der Gebäudeversicherung der Anstalt, so zeigen sich mehrere hoheitliche Merkmale, die schwer genug wiegen, um der Anstalt die Eigenschaft eines Hoheitsbetriebs beizulegen. Dazu gehört einmal die strenge Wiederherstellungspflicht der Versicherten (§§ 51, 54 des Landesgesetzes), die den Zweck hat, zum allgemeinen Wohl den Wiederaufbau der durch Brand zerstörten Gebäude zu sichern und in der das öffentliche Interesse an der Erhaltung des Gebäudebestandes in besonders deutlicher Weise zum Ausdruck kommt (Beschluß des BVerfG 2 BvL 5/56 vom 27. Oktober 1959, BVerfGE 10, 141). Dem gleichen öffentlichen Interesse dient es, daß die Haftung der Anstalt allgemein unabhängig von der Beitragszahlung besteht, daß die vollen Wiederherstellungskosten einschließlich der Aufräumungs- und Abbruchkosten im Zeitpunkt der Wiederherstellung erstattet werden (§§ 42, 44 des Landesgesetzes), daß somit eine Begrenzung der Entschädigung durch die Versicherungssumme nicht eintritt und eine Unterversicherung im allgemeinen nicht eintreten kann. Auf der gleichen Linie liegen die Aufgaben der Anstalt auf dem Gebiet der Brandverhütung, wie sie in dem Tatbestand dieses Urteils näher dargestellt sind.

In dieser besonderen Ausgestaltung wäre die Gebäudeversicherung, die die Anstalt betreibt, in der Hand eines privaten Versicherungsunternehmens schwer denkbar. Wenn das FA meint, die Unterschiede zwischen der Versicherungstätigkeit der Anstalt und einer privaten Versicherungstätigkeit seien nicht erheblich, so kann dem der Senat nicht folgen. Die erwähnten Besonderheiten des Versicherungsverhältnisses zwischen der Anstalt und ihren Versicherten sind für die hier zu beurteilende Rechtsfrage deshalb erheblich, weil sie anzeigen, daß nicht ein privatwirtschaftliches Interesse an Gewinnerzielung, sondern das öffentliche Interesse an der Erhaltung des Gebäudebestandes dafür maßgebend war, daß die Anstalt ins Leben gerufen wurde.

Zu Unrecht rügt das FA, die Anstalt habe mit ihrer Darstellung der Unterschiede zwischen ihrem Versicherungsbetrieb und dem Versicherungsbetrieb privater Versicherungsunternehmer neue Tatsachen vorgetragen. Soweit die Anstalt auf das Versicherungsvertragsgesetz (VVG) verweist, handelt es sich um Bundesrecht und nicht um Tatsachen. Soweit die Anstalt Vorschriften des Landesgesetzes wiedergibt, handelt es sich zwar um Landesrecht, das der Nachprüfung durch das Revisionsgericht entzogen ist und daher in den Bereich der Tatsachenfeststellung des FG gehört (§ 118 Abs. 1, 2 FGO). Das FG hat aber auf das Landesgesetz und damit auf alle Vorschriften dieses Gesetzes Bezug genommen. Damit sind diese Vorschriften von den tatsächlichen Feststellungen des FG erfaßt und keine neuen Tatsachen (vgl. BFH-Beschluß Gr. S. 3/66 vom 17. Juli 1967, BFH 91, 213, BStBl II 1968, 285).

Da der Senat zu dem Ergebnis gelangt, daß die Anstalt mit der Gebäudeversicherung eine ihr als öffentlich-rechtlicher Anstalt eigentümliche und vorbehaltene Aufgabe erfüllt, braucht nicht weiter geprüft zu werden, ob schon die Zuweisung dieser Aufgabe durch das Gesetz die Annahme eines Hoheitsbetriebs rechtfertigte, wie der V. Senat des BFH mehrfach anzunehmen scheint (BFH-Urteile V 217/64 vom 14. November 1968, BFH 95, 10, BStBl II 1969, 274; V 120/64 vom 25. April 1968, BFH 93, 393, BStBl II 1969, 94; V 76/64, a. a. O; V 21/64 vom 18. August 1966, BFH 87, 228, BStBl III 1967, 100; V 131/62 U vom 1. April 1965, BFH 82, 263, BStBl III 1965, 339). Nur am Rande sei bemerkt, daß die Rechtslage im Umsatzsteuerrecht nicht ganz mit der Rechtslage im Gewerbesteuerrecht übereinstimmt, denn nach § 19 UStDB 1951 genügt es für das Merkmal "Ausübung der öffentlichen Gewalt" bereits, daß die Körperschaft des öffentlichen Rechts öffentlich-rechtliche Aufgaben erfüllt, worauf das BFH-Urteil V 76/64 (a. a. O.) hinweist.

Soweit der Senat in dem nicht veröffentlichten Urteil I 106/51 vom 29. Januar 1952 eine von dem vorliegenden Urteil abweichende Auffassung vertreten hat, hält er daran nicht fest.

 

Fundstellen

Haufe-Index 69024

BStBl II 1970, 519

BFHE 1970, 42

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