BFH Urteil vom 12.03.1974 - VII R 107/71

Leitsatz (amtlich)

Zum Vertrauensschutz des Empfängers einer Erstattungszusage gegenüber einer wenige Tage später erfolgenden Änderung der zugrunde liegenden Erstattungsverordnung, deren Geltungsdauer nur auf knapp drei Monate befristet war.

Normenkette

EWGV 14/64 Art. 15 Abs. 1; EWGV 150/64; DurchfG EWG Rindfl § 7 Abs. 1; ErstVORindfl § 1 Abs. 1, § 4 Abs. 2

Tatbestand

Die Klägerin, Revisionsbeklagte und Anschlußrevisionsklägerin (Klägerin) erhielt auf ihren auf die Erstattungsverordnung Rindfleisch (ErstVORindfl) vom 4. Oktober 1966 (Bundesanzeiger – BAnz. – Nr. 190 vom 8. Oktober 1966, Bundeszollblatt 1966 S. 718 – BZBl 1966, 718 –) gestützten Antrag für die Ausfuhr von Rindertalg Erstattungszusagen, die bis zum 31. Dezember 1966 befristet waren und den Zusatz „die Erstattung wird nach dem am Tag der Ausfuhr geltenden Erstattungssatz gewährt” enthielten. Die Anträge auf Erstattung für die nach dem 21. Oktober 1966 ausgeführten Rindertalg-Mengen lehnte die Beklagte, Revisionsklägerin und Anschlußrevisionsbeklagte (Einfuhr- und Vorratsstelle für Schlachtvieh, Fleisch und Fleischerzeugnisse – EVSt Fleisch –) mit der Begründung ab, daß Rindertalg durch Art. 1 Nr. 3 der Verordnung zur Änderung der Erstattungsverordnung Rindfleisch vom 18. Oktober 1966 – ÄndVO – (BAnz. Nr. 199 vom 21. Oktober 1966, BZBl 1966, 745) mit Wirkung vom 22. Oktober 1966 aus der Liste der erstattungsfähigen Waren gestrichen worden sei. Der Einspruch blieb erfolglos.

Das Finanzgericht (FG) gab der Klage insoweit statt, als es die Ablehnungsbescheide der EVSt Fleisch in der Form der Einspruchsentscheidungen aufhob und die EVSt Fleisch zur Zahlung der Erstattung zu einem Satz von 9 DM/100 kg verpflichtete. Hinsichtlich des geltend gemachten Zinsanspruchs wies es die Klage ab.

Mit der Revision macht die EVSt Fleisch geltend, daß das Institut der Erstattungszusage nicht für alle Agrarmarktordnungen gleiche Rechtswirkungen habe. Der Schutz der Inhaber der Erstattungszusagen vor nachträglichen Änderungen des Erstattungsrechts sei nur einer von mehreren Beweggründen für die Einführung der Erstattungszusagen gewesen und sei auf den einzelnen Erstattungsgebieten sehr unterschiedlich verwirklicht worden.

Der Bestimmung in § 5 Abs. 1 Nr. 1 ErstVORindfl, daß für die Erstattungsgewährung die Einholung einer schriftlichen Erstattungszusage erforderlich sei, gehe die Bestimmung in § 1 ErstVORindfl. im Range vor, nach der Erstattungen für die Ausfuhr der in der Anlage zur Erstattungsverordnung Rindfleisch näher bezeichneten Waren nach dritten Ländern gewährt werde. Damit im Zusammenhang stehe die Bestimmung in § 4 Abs. 1 und 2 ErstVORindfl, daß die Höhe der Erstattung sich aus der Spalte 5 der Anlage ergebe und der am Tag der Ausfuhr der Ware geltende Erstattungssatz gelte. Folglich könnten Erstattungen nur gewährt werden, wenn die unter die Erstattungsverordnung Rindfleisch fallenden Waren in dritte Länder ausgeführt werden, wobei die Erstattungsfähigkeit im Zeitpunkt der Ausfuhr gegeben sein müsse. Bestünden in diesem Zeitpunkt keine gültigen Erstattungssätze, dann scheide jeder Erstattungsanspruch aus. Jede erteilte Erstattungszusage stehe unter dem Vorbehalt der Änderung des Erstattungssatzes bis zu dem Tage der Ausfuhr bis hin zum Ausschluß der Erstattungsfähigkeit, was gleichbedeutend mit einem Erstattungssatz „Null” wäre. In der Erstattungszusage werde auch dem Antragsteller eine Barerstattung nach der Erstattungsverordnung Rindfleisch mit den Einschränkungen ihrer §§ 2, 5 und 8 zugesagt. Außerdem sei vermerkt, daß die Erstattung nach dem am Tag der Ausfuhr geltenden Erstattungssatz gewährt werde. Die Erstattungszusage habe also nicht mehr Rechte gewähren wollen, als die §§ 1 und 4 ErstVORindfl hergegeben hätten.

Im Ergebnis habe das FG der Klägerin eine Art Vertrauensschutz zugebilligt, wie er verfassungsrechtlich im Zusammenhang mit der Zulässigkeit rückwirkender Gesetze erörtert werde. Zwar könne auch bei „unechter Rückwirkung” Vertrauensschutz nach dem Beschluß des Bundesverfassungsgericht (BVerfG) vom 11. Oktober 1962 1 BvL 22/57 (BVerfGE 14, 288) in Betracht kommen. Voraussetzung sei aber, daß der Staatsbürger mit diesen Eingriffen nicht habe rechnen können, sie also bei seinen Dispositionen nicht habe berücksichtigen können. Der Staat sei aber nicht generell verpflichtet. Rechtsverordnungen unverändert fortbestehen zu lassen, schon gar nicht, wenn in diesen Wirtschaftssubventionen gewährt würden, deren Beibehaltung von vielfachen ernährungs- und marktpolitischen Erwägungen oder einfach auch der Förderungswürdigkeit bestimmter Warenausfuhren abhängig sei. Daher habe die Klägerin nicht damit rechnen können, daß die ursprünglichen Erstattungssätze dem Grunde und der Höhe nach bis Ende des Jahres 1966 unverändert aufrechterhalten blieben. Die Erstattungsverordnung Rindfleisch habe selbst in § 4 Abs. 2 und § 1 Abs. 1 unmißverständlich auf die Möglichkeit auch kurzfristiger Änderungen hingewiesen. Dieser Hinweis sei in den Erstattungszusagen wiederholt worden.

Die Klägerin trägt vor, daß das Institut der Erstattungszusage dem Empfänger einen gewissen Vertrauensschutz dahingehend habe schaffen sollen, daß der Zusagende die übernommenen Leistungen auch gewähre. Daran ändere auch nichts, daß daneben auch noch andere Beweggründe maßgebend gewesen seien. Das Bedürfnis nach einer gewissen Sicherheit über die Höhe der Abschöpfung werde bei der Erstattungsverordnung Rindfleisch dadurch berücksichtigt, daß sie bis zu einem bestimmten Tage, nämlich dem 31. Dezember 1966, befristet gewesen sei. Die Erstattungssätze seien für rd. ¼ Jahr festgelegt worden, weil der Markt für Rindfleisch und Rindfleischerzeugnisse nicht so von Tag zu Tag schwanke wie der Getreidemarkt, Dies habe genügt, um dem Handel die erforderliche Sicherheit für die Höhe des Erstattungssatzes zu gewähren. Gemeinsam sei jedoch den Erstattungszusagen nach der Getreidemarktordnung und nach der Erstattungsverordnung Rindfleisch, daß der Handel Sicherheit hinsichtlich der rechtlichen Gestaltung der Erstattung habe erhalten sollen.

Zu beachten sei auch, daß nach § 10 Satz 2 ErstVORindfl die Verordnung am 31. Dezember 1966 außer Kraft trete. Normalerweise enthielten Rechtsvorschriften nicht schon selbst den Zeitpunkt, zu dem sie außer Kraft treten. Befriste eine Rechtsvorschrift ihre Gültigkeitsdauer selbst und sei dazu noch diese Frist derart kurz wie die vom 4. Oktober 1966 bis 31. Dezember 1966, so müsse der von der Rechtsvorschrift Betroffene annehmen, daß für diesen begrenzten Zeitraum die fragliche Rechtsvorschrift unverändert gelten solle. Demgemäß sei auch in den Erstattungszusagen darauf hingewiesen worden, daß sie nur für Waren gelten, die bis zum 31. Dezember 1966 ausgeführt werden. Für jeden verständigen Leser sei also Korrelat zur kurzfristigen Geltung der Erstattungsverordnung Rindfleisch und der Erstattungszusage die Tatsache gewesen, daß innerhalb dieser kurzen Frist auch keine Änderungen der Erstattung dem Grunde nach eintreten sollten. Andernfalls hätte dies der Verordnungsgeber deutlich zum Ausdruck bringen müssen. Auch für die gewährende Verwaltung gelte der Grundsatz der Selbstbindung. Denn sie habe Vorteile für den einen und gleichzeitig Nachteile für den anderen. Die Erstattungen nach der Rindfleischmarktordnung seien nicht etwa Subventionen in dem Sinne gewesen, daß den Exporteuren hier nach freiem Belieben etwas gewährt worden sei. Vielmehr hätten die Ausfuhrerstattungen – wie sich aus der Ermächtigungsgrundlage in Art. 15 Abs. 1 der VO (EWG) 14/64 ergebe – dazu gedient, Differenzen zwischen der Preisentwicklung im Inland und auf dem Weltmarkt auszugleichen. Denn durch die Marktordnung für Rindfleisch sei der Preis für die darunterfallenden Erzeugnisse im Rahmen der EG hochgeschleust worden, weshalb eine Ausfuhr dieser Erzeugnisse nur dann habe durchgeführt werden können, wenn ein entsprechender Ausgleich geschaffen worden sei. Die Verwaltung habe damit keine Subvention gewährt, sondern nur einen Ausgleich für die Abschöpfungen geschaffen, die auf das Urprodukt durch die europäischen Marktordnungen erhoben wurden. Deshalb kämen die Prinzipien des Subventionsrechts, die dort die Verwaltung freier stellten als bei der Eingriffsverwaltung, nicht zum Zuge.

Entscheidungsgründe

I. Die Revision hat keinen Erfolg.

Soweit das FG unter entsprechender Anwendung des § 11 Abs. 2 ErstVOGetr 1963 vom 30. Juli 1963 (BGBl I 1963, 543, BZBl 1963, 672) und des Art. 4 Abs. 2 der Verordnung zur Änderung der Erstattungsverordnung Getreide und Reis vom 19. März 1965 (BAnz. Nr. 55) annimmt, daß nach Erteilung der Erstattungszusage eintretende Änderungen des Erstattungsrechts den bei der Ausfuhr einer Ware entstehenden Erstattungsanspruch nicht berühren, kann der erkennende Senat dem nicht folgen. Die Erstattungszusage stellte lediglich eine der materiellen Voraussetzungen für den Erstattungsanspruch dar und gewährte als solche noch keinen Rechtsanspruch auf Erstattung (vgl. Urteil des Bundesfinanzhofs – BFH – vom 13. Januar 1970 VII R 74/67, BFHE 98, 105, BStBl II 1970, 255). Ferner sind die Erstattungsregelungen in der Getreidemarktordnung und in der Rindfleischmarktordnung voneinander so verschieden, daß eine in der einen Marktordnung getroffene positive Regelung hinsichtlich der Rechtsfolgen einer Erstattungszusage nicht ohne weiteres auf die andere Marktordnung, in der eine solche Regelung fehlt, im Wege entsprechender Anwendung übertragen werden kann. Was die mit der Erstattungszusage bezweckte Sicherheit des Zusageempfängers betrifft, sieht insbesondere die Erstattungsverordnung Rindfleisch nicht die nach der Erstattungsverordnung Getreide mögliche Vorausfestsetzung der Erstattung nach einem bestimmten Erstattungssatz vor.

Da das FG somit den Erstattungsanspruch weder unmittelbar auf Bestimmungen der Erstattungsverordnung Rindfleisch noch entsprechend auf die Erstattungsverordnung Getreide gründen konnte, war zu prüfen, ob der Streichung der Position für Rindertalg aus der Liste der erstattungsfähigen Waren nicht allgemeine rechtsstaatliche Grundsätze oder Vorschriften des der Erstattungsverordnung zugrunde liegenden EWG-Rechts entgegenstanden, so daß die Erstattungsfähigkeit von Rindertalg erhalten blieb. Zwar stand es im Ermessen des Verordnungsgebers, aufgrund des § 7 Abs. 1 DurchfG EWG Rindfl die Voraussetzungen für eine Erstattung, insbesondere hinsichtlich der Erstattungsfähigkeit einzelner unter die Agrarmarktordnung für Rindfleisch fallender Waren, zu bestimmen und einschränkendere als die in der zugrunde liegenden VO (EWG) 14/64 (ABlEG 1964, 562, BZBl 1964, 847) vorgesehenen Merkmale zu wählen (vgl. Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften – EGH – vom 15. Dezember 1971 Rs 21/71, EGHE 1971, 1069; Entscheidung des BFH vom 13. Januar 1970 VII R 75/67, BFHE 98, 113). Der Verordnungsgeber konnte daher auch durch eine Änderungsverordnung den Kreis der erstattungsfähigen Waren ändern. Stellte aber eine solche Änderung einen Eingriff in bereits bestehende Anwartschaften dar, z. B. bei gegebenen, in der Erstattungsverordnung vorgesehenen Erstattungszusagen, so kam dies einer sogenannten „unechten Rückwirkung” gleich. Eine solche ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) gegeben, wenn ein Gesetz auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt (siehe Entscheidungen vom 31. Mai 1960 2 BvL 4/59, BVerfGE 11, 139 [145]; vom 10. Mai 1962 1 BvL 31/58, BVerfGE 14, 76 [104]; vom 11. Oktober 1962 1 BvL 22/57, BVerfGE 14, 288 [297]; vom 16. Oktober 1968 1 BvL 7/62, BVerfGE 24, 220 [229]; vom 17. Oktober 1968 2 BvE 4/67, BVerfGE 24, 260 [266]; vom 21. Januar 1969 2 BvL 11/64, BVerfGE 25, 142 [154]; vom 26. Februar 1969 2 BvL 15, 23/68, BVerfGE 25, 269 [290]. Auch hier ergeben sich aus den rechtsstaatlichen Grundsätzen der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes des Bürgers gewisse Grenzen, die der Verordnungsgeber beachten muß. Wird nachträglich eine vom Bürger erworbene Rechtsposition durch künftig geltende Vorschriften im ganzen entwertet, so wird sein bestehender Vertrauensschutz verletzt, wenn die Verordnung einen entwertenden Eingriff vornimmt, mit dem er nicht zu rechnen und den er bei seinen Dispositionen nicht zu berücksichtigen brauchte (siehe Entscheidungen des BVerfG 1 BvL 22/57 und 2 BvE 4/67). Hierbei geht der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz nicht etwa so weit, dem Bürger jegliche Enttäuschung zu ersparen (siehe Entscheidung des BVerfG vom 19. Juli 1967 2 BvL 1/65, BVerfGE 22, 241 [252]). Vielmehr ist das Vertrauen des einzelnen auf den Fortbestand einer bestimmten gesetzlichen Regelung mit der Bedeutung des gesetzgeberischen Anliegens für das Wohl der Allgemeinheit abzuwägen (siehe Entscheidung des BVerfG 2 BvL 11/64).

Bei der Erstattungsverordnung Rindfleisch handelte es sich um eine Zeitverordnung, deren Geltungsdauer in der Verordnung selbst befristet war und die nicht ganz drei Monate gelten sollte. Anders als bei einer unbefristeten Verordnung oder einer Verordnung mit längerer Dauer kann hier der Bürger annehmen, daß in dieser kurzen Zeit keine Änderung mehr eintritt, zumal auch in der Präambel zur einschlägigen VO (EWG) 150/64 vom 27. Oktober 1964 (ABlEG 1964, 2697) gesagt ist, daß bei Rindertalg nur mit geringfügigen Preisschwankungen zu rechnen ist und dies auch bei den Ausführern von Rindertalg als bekannt vorausgesetzt werden kann. Hinzu kommt im Streitfall, daß die erteilten Erstattungszusagen wie die Verordnung ebenfalls bis zum 31. Dezember 1966 befristet waren, so daß die Klägerin für diesen begrenzten Zeitraum mit einer Erstattung jedenfalls dem Grunde nach rechnen konnte. Allerdings mußte sie dabei in Kauf nehmen, daß die Erstattungssätze der Höhe nach geändert werden konnten. Denn sowohl in § 4 Abs. 2 Satz 1 ErstVORindfl als auch in der erteilten Erstattungszusage heißt es, daß die Erstattung nach dem am Tage der Ausfuhr geltenden Erstattungssatz gewährt wird. Entgegen der Ansicht der EVSt Fleisch hat jedoch die Streichung von Rindertalg aus der Liste der erstattungsfähigen Waren in der Anlage zur Verordnung nicht die Bedeutung, daß der Erstattungssatz auf Null herabgesetzt wurde mit der Folge, daß der am Tag der Ausfuhr geltende Erstattungssatz von Null DM/100 kg anzuwenden wäre. Denn für eine nicht erstattungsfähige Ware kann kein Erstattungssatz mehr bestimmt werden. Vielmehr fiel mit dieser Streichung die Erstattungsfähigkeit als Voraussetzung für den Erstattungsanspruch weg (§ 1 ErstVORindfl). Damit wurde die gegebene Erstattungszusage und die damit erworbene Rechtsposition im ganzen entwertet, und zwar bereits vierzehn Tage nach der Verkündung der Erstattungsverordnung Rindfleisch und ohne jede Übergangsregelung. Mit einem derartigen Eingriff brauchte der Empfänger einer befristeten Erstattungszusage nicht zu rechnen und auf einen solchen bei seinen Dispositionen nicht Rücksicht zu nehmen. Insoweit ist sein Vertrauensschutz verletzt. Die Streichung, konnte ihm gegenüber daher keine rechtliche Wirkung haben.

Es sind auch keine Gründe dafür ersichtlich, daß das Wohl der Allgemeinheit, insbesondere wirtschaftspolitische Gründe, eine derartige Verletzung der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes rechtfertigten. Zwar hat der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber bei rechtsgewährenden Regelungen eine größere Gestaltungsfreiheit als bei der Eingriffsverwaltung (siehe Entscheidungen des BVerfG vom 17. Januar 1957 1 BvL 4/54, BVerfGE 6, 55 [77]; vom 7. Mai 1968 1 BvR 133/67 BVerfGE 23, 258 [264]; vom 28. April 1970 1 BvL 4/68, BVerfGE 28, 206 [214]). Es kann hierbei dahinstehen, ob die Ausfuhrerstattungen Wirtschaftssubventionen gleichkommen. Denn sie stehen in engem Zusammenhang mit der Hochschleusung der Preise innerhalb der EWG-Marktordnungen und dienen dem Ausgleich der Preisentwicklung im Gemeinschaftsgebiet und auf dem Weltmarkt (vgl. Art. 15 Abs. 1 der VO (EWG) 14/64). Hat nun der nationale Verordnungsgeber einen solchen Ausgleich in der Erstattungsverordnung für notwendig gehalten und sind die darin vorgesehenen Erstattungszusagen erteilt worden, so muß der Zusageempfänger in seinen Dispositionen und Verhandlungen mit seinen ausländischen Vertragspartnern gegen eine unerwartete und kurzfristige Entwertung seiner Rechtsposition geschützt sein.

In einem solchen Fall muß das FG nicht noch prüfen, ob die Klägerin einen Vertrauensschaden dadurch erlitten hat, daß sie im Vertrauen auf die Erstattungszusage Ausfuhrgeschäfte zu einem bestimmten Preis abgeschlossen hat. Um der Klägerin den ihr zustehenden Vertrauensschutz zu gewähren, genügte die Feststellung, daß die Erstattungszusage vor dem Inkrafttreten der Änderungsverordnung vom 18. Oktober 1966 erteilt und die betreffenden Waren innerhalb der in der Erstattungszusage mitgeteilten Frist, nämlich bis zum 31. Dezember 1966, ausgeführt worden sind. Die von der EVSt Fleisch erhobene Rüge der mangelnden Sachaufklärung greift daher nicht durch, weil sich diese Feststellungen aus dem vom FG dargestellten Sachverhalt ergeben.

Das FG hat daher im Ergebnis zutreffend die EVSt Fleisch für verpflichtet erklärt, der Klägerin die Erstattung zu zahlen. Hierbei ist es auch zu Recht von dem im Zeitpunkt der Erteilung der Erstattungszusage geltenden Satz von 9 DM/100 kg ausgegangen. Denn bei diesem handelte es sich um den in Art. 5 der VO (EWG) 150/64 festgelegten Höchstsatz mit 2,25 Rechnungseinheiten, die dem Betrag von 9 DM entsprachen, der seitdem nicht geändert worden ist. Da sich die Klägerin auch aus diesem Grunde darauf verlassen konnte, daß der Satz nicht geändert würde, mußte der Erstattung auch dieser Satz zugrunde gelegt werden.

Fundstellen

Haufe-Index 514679

BFHE 1974, 319